地方性金融呈现出爆发性增长态势, 并集中体现为样式繁多的地方金融组织类型和民间投融资存量与增量的快速膨胀。针对传统正规金融机构所建立的中央垄断性垂直金融监管体制已难以对地方金融的扩张性发展形成有效性监管。以温州、鄂尔多斯、成都等地为代表的地方性金融危机的爆发亦在实践层面对此予以证实。“地方新型 (准) 金融机构量大面广, 中央金融监管派出机构很难监管。地方金融行为也错综复杂, 由地方政府设的金融机构进行监管更直接、更有效。”地方金融的扩张性发展与既有中央垂直监管体制间矛盾的难以调和性, 促使地方金融监管权出现下放的发展趋势, 即中央主动采用授权、委托等方式将地方金融的监管管理职能和风险处置责任下放至地方政府。同时, 地方各级政府亦积极主动设立实体性地方金融监督管理机构对地方金融进行监督管理、承担风险处置责任, 成立具有地方金融服务、监管协调、市场培育等职能的金融工作或服务办公室服务于地方金融的发展与监管。然而, 金融监管权分置的既有举措缺乏系统性、体系化金融监管权力下放思路的指引, 并且未以统合方式予以立法赋权, 此举已然导致了金融监管分权的协同性缺失。是故, 本文以既有地方金融监管分权举措的协同性缺失为逻辑起点, 提出地方金融监管权的系统化配置须遵循“分置-协同”互动的改革路径。在地方金融监管协同分权的具体改革中, 首先需要确立地方金融监管的新范式, 即实行中央督察式省级以下垂直监管, 当然也应凸显社会权力与民间法在地方金融监管中所应有的地位。

既有的以“一行三会”为主导的中央“垂直管理模式确立了中央在金融领域的主导话语权, 但对地方经济发展的金融需求关注不足”, 实质上并没有考虑到地方经济发展对金融服务的差异化需求。为满足辖区居民、企业的投融资需求, 以及促进本地基础设施建设, 地方政府鼓励发展各种类型的准金融或类金融组织、区域性股权交易市场以及其他各类地方产权交易场所, 建立了样式繁多的地方性政府融资平台, 并辅之以成立地方政府金融管理部门或赋予相关职能部门以地方金融监督管理职责, 以强化对地方金融机构及其行为的引导, 尤其是为地方经济发展提供投融资服务。面对地方金融发展的扩张态势以及地方金融风险的渐进性暴露, 既有以“一行三会”为主导的中央垂直监管难以对地方金融形成有效性监管, 而为配合地方金融发展而成立的地方金融管理部门则存在“重融资、轻监管”的问题。为提升地方金融监管的有效性, 中央已采用具体性、行政性分权方式将地方金融的监管权力授予或委托地方政府行使, 并明确地方政府的金融风险处置责任。易言之, 面对地方金融的扩张性发展、中央垂直金融监管体制的捉襟见肘以及地方金融管理部门监管职能的融资功能替代等问题, 金融监管权在中央与地方之间已然呈现出分权配置的发展趋势:

一是中央主动采用授权、委托等方式将地方金融的监管职能和风险处置责任交由地方政府承担。囿于“一行三会”垂直式金融管理体制的局限, 并且其监管边界仅限于正规金融机构的边界之内的弊端, 导致对正规金融机构之外的从事金融或类金融业务的其他机构缺乏有效的监管。譬如, “2007年银监会开展新型农村金融机构试点, 主要试点对象包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等, 但试点开展之后, 银监会的基层监管力量却难以应付基层金融业务的金融监管。”5鉴于此, 中共中央、国务院、“一行三会”等中央金融监管部门以国务院通知、部门规章或其它形式授权或委托地方政府对地方金融实施监管, 在“金融业管理格局上, 从最初的由央行监管整个金融业到目前‘一行三会’对金融业的分业监管;而随着从事金融业务的其他机构的发展, 地方金融管理的职能也得到了体现, 尤其是金融办的设立和逐渐成型, 标志着部分地方金融管理初具雏形”6。具体的与界定中央与地方金融监管职责和风险责任处置有关规范性文件如下:

表1中央和地方金融监管职责和风险处置责任的政策文件汇总

二是地方各级政府主动设立实体性地方政府金融监督管理机构对地方金融组织进行监督管理和处置风险责任, 抑或成立具有地方金融服务、监管协调、市场培育等职能的金融工作或服务办公室来服务于地方金融的发展与监管7。“自2002年上海金融办成立以来, 到2011年年底, 我国已有31个省级政府成立了金融办, 在222个地级以上城市成立了金融办, 一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的金融办。”除此之外, 地方政府还“赋予多个部门承担具体的金融管理职能, 如省级信用联社受省政府委托对农村信用社行使管理指导、协调和服务的职能;国资委对同级金融机构行使出资人职能;经贸委负责管理典当行;中小企业局负责管理融资性担保公司。”地方政府金融管理机构的设立与相关职能部门的金融监管赋权促使地方政府金融监管“基本形成了以省级政府为领导, 省级金融办为主, 省级商务部门、经信部门、发改委等地方政府相关部门为辅, 各级金融办, 商务、经信、发改部门参与的组织架构”。

表2 部分省、自治区、直辖市主要地方金融机构及其监管部门

如上文所述及, 中央与地方政府分别采取了不同的政策方案以应对地方金融监管及其分权的问题。然而, 当下中央监管高层依然持谨慎态度, 其采取的地方金融监管分权举措基本上是以纯粹的具体性、行政性分权而非系统性、法律性分权的方式将地方金融监管权授予或委托地方政府行使。质言之, 中央与地方政府的现行金融监管分权方案缺乏系统性、体系化权力分配思路的指引, 同时也未以统合方式在立法层面对金融监管分权给予肯定, 以实现中央与地方金融监管权分权的科学合理配置。

第一, 从界定中央与地方政府金融监管分权的现行方案来看, 目前国家主要是以纯粹的具体性、行政性方式而非系统考虑下的立法方式对地方金融监管权进行分配。尽管中央已将地方金融的监管权授予或委托地方政府行使, 但尚未对地方政府金融监管模式、监管主体等予以明确化, 从而导致地方政府金融监管权配置具有碎片化、零散性的特征。同时, 目前虽然就中央和地方政府金融监管职责和风险处置责任分配做出了诸多规定, 但上述规范性文件或因过于简单粗陋而缺乏实践指导性, 或因只是具体事项的简单行政分权而缺乏稳定性。实质上, 表1所涉及中央与地方政府金融监管权责配置之规定虽“旨在鼓励地方政府金融管理创新, 实现地方分权。但其实并未实质性地解决中央与地方金融权力分配问题”。依据中共中央、国务院、中国人民银行、银监会、商务部部委颁行的规范性文件、部门规章等分别将小额贷款公司、典当行、农村资金互助社以及融资担保公司的审批监管权交由金融办、商务厅、银监会、经信委等地方政府工作部门负责, 权力配置分散凌乱, 缺乏通盘考量。另外, 在地方金融监管风险责任处置方面也存在模糊不清、相互推诿的问题。譬如, “因为谁该为‘华鼎案’承担责任的问题, 广东金融办与广东银监局‘闹翻了’”, “金融办在这件事上撒手不管, 导致将风险传递给当地银行的处置态度, 令银监会非常不满。”

第二, 从地方政府的金融监管执法实践来看, 在金融监管分权缺乏完整思路指引的情况下, 中央与地方金融监管部门、地方金融监管部门之间在金融监管执法实践中存在诸多冲突与不协调。“实践中, 地方政府金融管理部门多从地方利益出发, 倾向于选择性地配合中央金融政策, 导致金融监管和宏观调控在基层执行受阻;有的地方甚至突破中央有关部门的监管规定, 滥设具有融资功能的准金融机构, 不仅削弱了国家监管政策的权威性, 还易导致监管套利行为的发生。”譬如, “随着地方政府对地方金融发展介入程度不断加深, 中央监管部门的权威正日益受到挑战。2009年, 河北省农村信用联合社组织辖区内134家县级信用社, 共计动用397.5亿元资金, 通过信托方式, 违规投资地方政府融资平台。然而, 河北银监局在处理此事时, 却遇到了不小的阻力。‘河北银监局早就发现了, 但和省联社、省金融办打了几次招呼, 对方都置之不理。’银监会知情人士透露。最后, 河北银监局只好紧急报告银监会, 由银监会出面和河北省政府交涉, 问题才得以解决。”另外, 从中央与地方以及各地方金融监管部门之间的监管执法实践来看, 目前我国在地方金融监管的分权配置层面存在权责不清、政出多门、职权交叉等问题, 并导致地方“金融办”、银监会、证监会、工商局、公安局等与地方金融监管相关的主体在监管执法实践中的相互扯皮与推诿, 在2015年9月云南昆明发生的“泛亚金属交易所事件”中, 证监会、银监会以及地方金融监管部门之间的“集体失语”或扯皮推诿即可对此予以证实。

第三, 从现代性的公共治理角度来看, 市场主体、社会力量在地方金融治理中的作用尚未得到有效发挥, 中央与地方政府金融监管分权已然忽视了地方金融“地方性”与“民间性”之殊像。基于对地方金融具有隐蔽性、分散性以及风险不可控性等特殊因素的考量, 国家对地方金融一直秉持审慎的冷处理态度, 默许但不直接承认, 而一旦出现风险便给予严厉性的刑事打击, 所采用的是一种命令控制型治理策略。同时, 为防止因地方金融过度扩张而影响货币政策执行、金融秩序稳定等, 国家一味强化政府力量在地方金融监管中的作用, 而忽视了市场主体的自律因素与社会权力的规制作用, 此举从事实上催生出多元化的地方金融形态, 如小额贷款公司、融资性担保公司、P2P网络借贷、股权众筹及区域性股权交易市场等等, 此举反倒进一步加大了政府对地方金融进行有效监管的难度。

面对上述三项难题, 地方金融监管有效性的提升须以对金融监管权的科学合理配置为根基, 而金融监管权力配置的顶层设计不仅需要在中央与地方政府间进行纵向分权, 更需要合理划分政府与社会或市场的权力边界。“从现代政府理论的角度出发, 政府的职能、机构、体制与过程四个基本概念是构成现代政府理论研究的核心概念, 同时也构成了现代政府理论的‘四维’框架。”值得注意的是, 尽管地方金融监管职能的下放是金融监管分权中其余“三维”的逻辑起点, 但金融监管分权有效性的提升还须借助金融监管组织体制的合理建构来实现, 因而在地方金融监管职能的下放已成必然和各级地方政府金融监管机构已经设立19的基础上, 关键是要围绕地方金融管理或组织体制的合理选择来展开, 究竟应该选择既有中央垂直管理模式, 还是选择纯粹的地方政府属地管理模式, 抑或省级政府以下垂直管理模式, 这是地方金融监管体制构建时不得不予以认真考量的问题。另外, “多元共治”这一现代公共行政理念除了要求金融监管权在中央与地方各级政府之间进行有效划分之外, 还要求充分发挥社会权力在地方金融监管中的功用, 并正确处理好国家法与民间法在地方金融监管中的互动关系。简言之, 地方金融监管的分权配置须在“分置-协同”的逻辑指引下, 有效地确立政府与社会、中央与地方各自金融监管职责的边界, 同时还要结合地方金融监管事项在中央与地方、政府与社会间的分工来合理选择地方金融监管的组织体制。