在地方金融监管的分权设计中, 首先需要论证的是, 金融行业垄断性与金融监管垄断性是否存在相关性, 是呈正相关, 还是负相关, 抑或其他, 因为这直接关系到地方金融监管权在中央与地方之间能否科学合理配置。目前我国建立了以国有银行为主导的垄断性金融体制, 并且建立了“一行三会”的垄断性监管体制, 形成了传统金融市场的垄断性与中央垄断性金融监管实质正对应。中央金融监管机构对银行、证券、保险以及信托等金融行业的监管的垄断保证了金融市场的垄断性。如果对金融行业的监管实行地方政府属地管理的方式, 地方政府为保证自己在地方政府间竞争的优势, 必然会采取“向底竞争”的经营策略, 放宽金融行业的准入、运营以及退出标准, 此举必然会打破国家对金融行业的垄断性控制, 反之亦然。

“由于市场参与者的相对有限、金融产品的异质性与金融信息的非对称性等因素, 金融市场的运行难以符合完全竞争市场的严格假设, 因此金融市场应该是一个具有一定垄断力的不完全竞争市场。”也即是说, 金融市场虽具有垄断性, 但绝不属于完全垄断市场, 这为民间的金融发展和扩张提供了现实上的可能。紧随其后的是, 垄断性的国家金融体制是否允许地方金融的法治化, 是否能够为其发展提供法律上的空间。事实上, “国家的制度设计不能无视民间金融, 制定专门法律对民间金融进行规制已成为当前必需的制度选择, 这是确保国家整体金融环境健康发展的需要”。然而, 目前地方金融监管分权的碎片化、零散性特征, 正是源于模式选择的非确定性或者是根本未对地方金融监管模式进行科学考量。是故, 传统金融市场之外的地方金融的扩张发展决定了国家有必要并且有可能展开金融监管的地方性分权实践, 而地方金融监管分权的核心即在于地方政府金融监管体制的选择。

国家业已通过具体性授权的方式向地方政府下放了部分金融监管权力, 并提出建立完善地方政府金融管理体制。同时, 中共中央以政策性宣誓的方式, 要求合理界定中央和地方政府金融监管职责和风险处置责任。此时面临的问题就是, 如何对地方金融监管权进行科学合理的配置并重构或完善地方政府金融管理体制, 究竟是采用中央垂直式管理体制, 还是采用属地管理的模式, 抑或其它。无论是中央垂直管理体制, 还是属地管理体制, 他们都是对中央与地方进行分权制衡的策略选择, 既要防止中央权力的过分垄断, 又要避免地方权力的滥用。对于地方政府金融监管体制的选择而言, 亦是如此。

地方金融监管可采用垂直管理体制, 抑或属地管理体制, 而地方金融管理体制的选择是由地方金融本身的种属所决定的, 具体原因有二:一是“地方金融”的“属”为“金融”, 仍具有金融的内在脆弱性、社会公共性等特征。同时, 正是金融内在脆弱性和社会公共性的结合才导致金融风险的传染性与不可控性。是故, 有必要对地方金融进行垂直式监管, 如若采用纯地方政府属地管理将会导致“朝底竞争”的弊病, 从而引发区域性或系统性风险。二是地方金融“种”的“民间性”和“地方性”特征决定了建立在正规金融体系基础上的“一行三会”式垂直管理体制难以将地方金融置于其监管范围之列, 并且“国家整体主义法治观所内含的一体化和无差异化的法治建构论, 忽略了法治实践场域的多样性和不均衡性, 使得法治的地方实践貌合神离”。是故, 有必要结合地方金融内生性来创新地方政府金融管理体制, 明确中央与地方政府在金融监管中权力的界分, 实现地方金融的地方政府属地监管。值得注意的是, 地方金融的内在脆弱性与社会公共性决定了地方金融监管不能适用纯粹的属地管理模式, 或许可建立“省直接管理地方职能部门, 既管‘事权’, 又管‘人、财、物’权, 地方政府不再管理地方职能部门”, 即所谓的半垂直式监管。易言之, 地方金融的半垂直监管体制是由其“民间性”、“地方性”与“金融性”共同决定的, “民间性”、“地方性”决定了地方政府管理的可能性, 而“金融性”决定了地方金融不能完全由地方政府进行掌控和管理, 而必须采用一定程度上的集权, 即可采用省、自治区、直辖市人民政府的垂直管理模式作为选择之一。

上述地方金融监管实行半垂直监管模式结论的得出基本上是建立在定性研究的基础上。为论证上述定性研究结论的合理性, 现借鉴经济学领域研究方法对“垂直管理”与“属地管理”适用情形分析得出的结论对地方金融的半垂直监管模式的科学性进行剖析。该研究结论归结起来就是, 通过对任务的合并与分开执行中“难度”和“风险”两个系数的考量来决定究竟适用垂直管理或属地管理的情形, 旨在平衡管理效果与成本之间的关系。在地方金融监管领域来验证该理论, 或将该理论运用于地方金融监管, 其前提预设是地方金融的本质依旧是“金融”, 并具有“民间性”特征。地方政府发展地方金融是常量 (任务1) ;地方金融监管权的归属是变量 (任务2) 。

一是将地方金融监管权交给地方各级人民政府 (任务2) 。一般而言, 地方各级人民政府会在本区域内正确处理好地方金融发展与地方金融监管的关系, 但如果地方各级人民政府间展开恶性竞争, 必然会导致彼此忽视“风险”与“监管”。同时, 地方金融监管机构因在人事、财政方面受地方各级人民政府的领导, 必然会听从所属政府的行政命令而从事“重金融发展, 轻金融监管”的行为, 继而导致区域性或系统性金融风险。因此, 若将地方金融的发展与监管职责均交由地方各级人民政府负责, 则会存在地方金融“发展”与“监管”相斥的悖论, 进而加大地方金融监管的难度与风险的集聚。

二是中央垂直监管机构负责地方金融监管 (任务2) 。目前中央对地方政府进行评估的核心要素即是GDP的增长, 此举必将导致地方各级人民政府忽视地方金融发展中的“风险”或有意对中央政府的金融政策进行选择性配合, 同时, 加大了中央金融监管机构对地方金融监管的“难度”。为此, 中央金融监管机构必然会在更大程度上通过强化对地方金融进行监管的力度来防范地方金融“风险”风险的集聚与爆发, 而这又加大了地方金融发展的“难度”, 影响地方金融市场发展的深度与广度。在金融发展与金融监管任务分置的情况下, 存在地方性政府选择性配合中央政策与中央政府忽视地方金融发展的“两难”, 故不适宜由中央金融监管机构承担起地方金融监管的任务。

“不同任务的不同性质会对中央政府与地方政府之间关系的平衡产生不同的影响, 这就要求我们在进行垂直管理体制选择时需要对当前不同任务的性质进行合理的评估, 在制度化和规范化的基础上推进垂直管理体制建设, 而不是采取临时性的和应急性的‘一垂到底’”, 或许可将半垂直监管作为地方金融监管模式确定的制度良选。对地方金融实施半垂直监管模式, 地方各级人民政府承担地方金融发展的任务不变, 其监管任务则统一由各省、市、自治区人民政府金融监管部门及其派出机构对地方金融进行监管, 此举在一定程度上可强化地方金融监管的权威, 省以下各级人民政府对金融监管抵触的可能性。

地方金融的半垂直监管模式虽可在一定程度上缓解“监管”与“融资”任务合于一体的矛盾, 但并不能从根本上予以解决, 原因在于毕竟省以下地方各级人民政府依然会对省、市、自治区人民政府金融监管部门派出机构的监管予以抵触或者省、市、自治区人民政府为保证辖区金融竞争力而选择“重金融发展、轻金融监管”的策略。为保证地方金融半垂直监管体制的有效性, 防止省、自治区、直辖市之间出现地方金融监管的“朝底竞争”问题, 国务院可授权中国人民银行、金融监管协调机构代表国务院对各省、自治区、直辖市地方金融监管情况进行监督检查, 并在其下设立国家金融总督察及其办公室, 国家金融总督察、副总督察负责组织实施国家金融督察制度, 向地方派驻国家金融督察局。同时, 为保证金融督察功能的有效发挥, 必须赋予其相应的职权, 如检查权、调查权、处分建议权、政策建议权以及限期改正权等等。当然, 要严格国家金融督察局及其工作人员的管理, 建立健全各项规章制度, 防止失职、渎职和其他违纪行为。国家金融督察制度的创立与半垂直监管体制的确立, 不仅将地方金融发展纳入法治化轨道, 并提升了地方金融监管的效率与有效性, 有助于促进地方金融的合理有序发展。

从金融交易与金融监管的关联性角度入手, 可发现“早期金融监管的本质只是在于金融交易履约的保障, 是金融交易履约的一种需求, 而现代金融监管则体现为公共利益维护、金融安全的保障等”, 并主要体现为国家化的金融监管。是故, 金融监管具有金融交易保障和公共利益维护双重功能。对于金融交易而言, 其“履约机制并不一定就外化出来由国家来承担, 可以内化于契约之中, 也可以由类似行会的第三者来承担”, 金融监管对公共利益的维护莫不如此。之所以如此, 是因为现代金融监管“是一种以公共利益为目标的社会协同过程———国家在这一过程中起到关键的但不一定是支配性的作用”。

(一) 社会权力在地方金融监管中的功能及确认

(二) 地方金融监管中国家法与民间法的互动