金融常被人们比喻为社会经济的血液, 而信用则为金融的关键性因素。但金融主体的信用状况千差万别, 信用风险的防范也就成为金融业健康发展的关键问题之一。担保在降低信用风险中发挥着重要作用, 正如有学者将其形象地比喻为“防止循环中出血的工具”, 甚至有人认为“担保是市场的根基, 构成现代生活方式的基石”。在现代商业社会中, 交易主体间信息愈发不对称, 熟人社会中占重要地位的信誉担保逐渐式微, 财产抵押、质押等成为主要的担保形式。这一变化对那些中小微企业及“三农”主体显然是不利的, 信誉积累不足及担保品匮乏将严重阻碍其获得银行贷款。而商业银行由于高杠杆风险及经营合规性要求的限制, 对即使发展前景良好的借款主体也只能“忍痛拒贷”。这样, 信用关系便在商业银行与中小微企业及“三农”主体之间出现了断裂。外部第三方担保在很大程度上起到了桥梁和撮合交易的作用, 银行与担保公司合作授信 (简称“银担合作”) 成为破解这一难题的重要手段。封闭的银担合作基本上建立于商业逻辑基础之上, 对银行而言利用第三方担保扩大授信业务规模, 同时通过担保公司的代偿转移信贷风险;对担保公司而言, 通过向被担保人收费获取商业性利益。此种合作模式有效运转的前提归结于被担保人良好的偿债能力。但中小微企业及三农主体偿债能力处于不确定状态, 这大大限制了银担合作的发展。而它们在经济增长、税收、吸纳就业, 乃至社会稳定方面具有举足轻重的作用, 被普遍认为具有公共属性。建立于商业逻辑基础上的银担合作与该公共属性之间存在明显的张力, 而导致其市场供给不足。因此, 负担公共服务职责的政府有必要介入该领域, 即提供适度的政府信用支持。在这一背景下, 政府、银行和担保公司合作 (简称“政银担合作”) 授信愈发常见。通过探讨银担合作到政银担合作模式的演变, 梳理其合作的逻辑, 并在此基础上确立合作的基本原则及完善相关制度, 对促进其发展具有重要意义。

我国“银担合作”起步较晚, 发展历程曲折。以功能定位、政府与市场关系为标准, 大体可划分为三个发展阶段。第一阶段从1992年至1995年上半年, 为探索阶段, 政府在其发展中居于主导地位。重庆高新区管委会与中国工商银行于1992年联合发起成立的融资担保基金, 首开我国“银担合作”先河;1993年由财政部和原国家经贸委共同出资设立中国经济技术投资担保公司, 是我国第一家全国性融资担保公司;同时上海等地的部分民营企业成立了互助式担保基金, 为成员贷款提供担保。在这一阶段, 虽然商业资本开始进入融资担保行业, 但总体而言, 不以营利为目的的政府性担保占据着主导地位。

第二阶段从1995年下半年至2014年, 为发展壮大与失序并存阶段, 政府在融资担保中作用逐渐下降, 商业性融资担保占据主导地位。造成这一结构变化的主要有原因有两个:一是1995年10月《担保法》正式实施, 禁止国家机关作为担保主体, 政府逐渐退出直接担保领域, 转向设立国有融资担保公司进行市场化运作;二是我国银行业引入巴塞尔监管标准, 风险管理规则趋严, 对信贷担保的要求大幅提高, 这为“担保人提供了新的、吸引人的机会”, “尤其是最有保证的、遵循巴塞尔协议要求的担保成为了稀缺资源”。而同时期政府性融资担保体系出现萎缩, 这使得商业资本大量涌入担保市场, 民营担保机构数量快速增长。2011年民营融资担保公司数量达6834家, 全行业机构数量占比达到峰值的81.3%。 ⁽¹⁾ 但由于政府信用担保的退出, 银担合作中银行占据绝对主导地位, 要求担保公司在债务人违约时承担全部代偿责任, 但实际上如担保公司破产, 银行仍应承担剩余的全部风险。因此, 这一时期银担合作基础极为脆弱。我国经济进入新常态后, 经济高速增长所掩盖的银担合作风险渐次显现, 违约率及代偿率剧升, 大量民营融资担保公司破产或中止业务, 商业银行贷款风险也随之放大。原本为分散风险的融资担保体系, 反而导致了风险的聚集, 使封闭式银担合作模式的弊端暴露无遗, 对旧模式改革及构建新型融资担保体系成为必然。

第三阶段从2014年底至今, 银担合作模式进入转型期, 政府信用重新被引入担保领域, 政策性融资担保体系发展迅速, 基于商业逻辑的民营融资担保机构的挤出效应愈发明显。2014年12月18日, 国务院召开全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议, 明确将融资担保纳入促进中小企业发展的战略体系中, 加强财政专项资金支持力度, 构建部际监管联席会议制度, 优化银担合作模式, 规范、扶持和引导融资担保行业健康发展。本次会议的召开标志着正式开启了我国银担合作模式转型之路。2015年8月, 国务院出台《关于促进融资担保行业加快发展的意见》 (2015年43号文件, 下称《意见》) , 将“三类融资”担保界定为准公共物品, 即小微企业、三农及关系经济社会发展大局的融资;提出构建以政府支持的融资担保和再担保机构为基础的新型融资担保体系。2017年10月1日, 国务院颁布实施了《融资担保机构监督管理条例》 (下称《条例》) , 对《意见》中的改革思路进行了法定化。《条例》以“行政法规”如此高的效力层级进行立法, 在类似金融领域中实属罕见, 这充分反映了融资担保行业在经济社会发展中的重要性及决策层的重视。同时, 各地方政府也先后出台了相关实施办法及本地区融资担保行业的发展规划, 探索银担合作新模式, 形成了安徽、北京、江苏、广东、山东模式。虽然各模式均为推动本地区银担合作发展所进行的有益探索, 但制度化程度不一, 成效差别显著。其中安徽省以“1+5”制度体系 ⁽²⁾ 为基础形成了“4321”模式, 在全国率先构建了省、市、县三级全覆盖的政策性担保体系, 成效最为显著。2016年7月4日, 融资性担保业务监管部际联席会议办公室下发《关于学习借鉴安徽担保经验推进政银担风险分担机制建设的通知》 (下称《通知》) , 这标志着我国各行其是的银担合作模式有了未来发展的参考范本。

在融资担保行业转型过程中, 银担合作模式将发生根本性变化。在传统银担合作模式中, 由于银行对担保机构缺乏足够的信任基础, 因而要求担保公司承担全部的代偿责任, 并严格限制信贷担保的放大倍数。这就造成了担保公司收益与风险承担严重失衡, 在经济上行期被担保人违约率较低, 因而代偿风险尚在担保公司可承受范围之内, 银行受偿较有保障;但在经济下行期, 债务人违约及担保公司代偿风险随之暴露, 银行呆坏账率也随之被推升, 呈现双输局面。银担合作风险虽与实体经济发展直接相关, 但融资担保作为一个行业, 其发展的可续性不应仅建立于实体经济上行的基础上, 因为在经济下行时, 融资担保的重要性更是不言而喻。正如有学者所言, “尽管担保乍看起来并不起眼, 缺乏创造性, 古板而老套, 但只有在危机时刻, 大家才开始看到它居于市场边缘却起到支撑市场的角色。”我国商业性融资担保长期乱象背后, 实则反映了建立于担保公司信用不足基础上的封闭式银担合作模式固有的弊端。

而在政策性融资担保体系中, 银担合作的信用基础更加开放与稳固。首先, 通过行业整顿, 担保公司自身信用增强。在“减量增质”改革进程中, 一批有实力的担保机构不断做精做强, 同时淘汰掉大批违规经营及风险较高的中小担保机构, 数量适中、结构合理、竞争有序、稳健运行的融资担保机构体系得以建立。尤其是以政府投资为主而设立的主要为“三类融资”提供担保服务的政府性融资担保机构, 其背后的政府信用为其发展提供了隐性支持。其次, 政府推动建立再担保体系, 以及成立专门的代偿风险补偿基金, 分担了融资担保机构的经营风险, 亦提供了重要的信用支持。再次, 在安徽“4321”模式下, 还要求市县区地方政府出资, 对纳入政策性融资担保体系的担保机构信用风险提供一定的分担支持。这样, 信贷融资中形成了层层增信的链条:担保机构—再担保机构—风险补偿资金—政府。担保公司自身信用基础的提升及外部信用支持的增强, 使得商业银行贷款风险层层分解、降低, 提升了其与担保机构合作的意愿与积极性, 封闭的、单一信用基础的银担合作模式转向开放的、多元信用基础的政银担合作模式。

信用是银担合作的基础, 在封闭式银担合作模式中, 该信用来自市场体系内部, 市场的不确定性、信息的非对称性等风险对其产生严重威胁。一方面, 商业银行往往寄希望于民事担保合同及抵质押安排, 将风险全部“纸面化”地转移给担保公司。因为在这种合作模式中并未解决信息不对称等问题, 如抵质押登记系统的不统一, 导致重复抵质押情形严重, 担保贷款倍数被违规放大, 一旦债务人违约, 商业银行很难从担保公司获得足额偿付。另一方面, 担保公司收益与所承担的风险严重不匹配。融资担保公司收取的担保费一般不超过贷款额的3%, 而债务人违约时却承担全部代偿风险。从逻辑上而言, 解决该失衡问题有两个途径:一是提高担保费率, 但这将增加债务人的融资成本, 偿债压力增大, 履约能力将进一步下降, 反而提升了担保公司的代偿风险;二是降低代偿责任, 即在银担合作中商业银行承担一定比例的债务人违约损失, 但在银行强势地位面前, 担保公司的这一要求不为商业银行所接受。这两条路径受阻, 使得部分担保公司利用抵质押登记系统的漏洞而重复抵质押, 以达到放大担保贷款倍数多收取担保费以弥补代偿风险, 这无异于饮鸩止渴。因此, 在纯市场环境下的封闭式银担合作模式中, 商业银行与担保公司的风险平衡成了一个无解的难题。造成这一困局的根本原因在于, 将属于准公共物品的融资担保完全交由市场供给, 造成了制度的错配。

《意见》将融资担保进行了类型化, 并廓清了各自的属性、边界及供给机制, 这为解决封闭式银担合作困局提供了逻辑前提。《意见》将融资担保分为两类:一是服务于小微企业、三农等普惠领域以及关系经济社会发展大局的融资担保, 纳入准公共物品范畴, 由政府性融资担保体系供给;二是其余的融资担保业务, 被界定为市场性担保服务, 主要由市场供给。《条例》依循《意见》的思路, 进一步强化了融资担保公共物品的属性, 将其纳入普惠金融体系之中, 从而实现了其属性的法定化。通过对比《条例》与之前公布的《融资担保公司管理条例 (征求意见稿) 》 (下称《征求意见稿》) , 可以发现关于融资担保属性的界定发生了重大变化。从第一条“立法目的”来看, 《征求意见稿》为“加强对融资担保公司的管理”;而《条例》为“支持普惠金融发展, 促进资金融通”。从“三类融资”担保的供给途径上来看, 《征求意见稿》第五条仅规定了“国家采取风险补偿等政策措施”鼓励和支持“市场主体供给”;而《条例》第五条则规定以政府性融资担保体系以及政府支持的融资担保公司提供, 并要求扩大担保业务规模及保持较低费率水平。简单对比上述条文便可发现, 小微企业及三农融资担保的准公共物品的属性被明确化, 其供给方式由政府鼓励与引导下市场供给为主, 变成了政府直接供给为主。这不仅是对《意见》“准公共物品”属性界定的落实, 更是以“行政法规”的形式实现了法定化。

准公共物品属性的确定, 是我国银担合作模式向政银担合作模式变迁的最重要的逻辑基础。之前, 我国将融资担保视为私人物品, 而完全交由市场供给, 这是造成融资担保行业混乱无序的深层次根源。《意见》首先廓清了“三类融资”担保和其他融资担保性质上的差异, 后者仍交由市场供给, 在这一领域中银担合作模式并未发生根本性变化。但融资担保服务对象主要是中小微企业及三农融资, 也就是说, 之前的属性界定及供给错配主要发生在这一领域。将其归入准公共物品范畴, 恰是回归本源, 构成解决当前担保行业乱象的逻辑前提。

“三类融资”担保准公共物品属性的确定, 具有如下三层意蕴:一是单纯的市场机制无法解决其外部性问题, 故商业性融资担保不能实现充分供给, 而只能引入直接性或间接性政府信用才有可能实现。二是其非纯公共物品, 也含有私人物品因素, 决定了其不能照搬纯公共物品的供给机制。从担保对象来看, 信贷资金主要投入生产性经营活动, 而非纯公益性及社会增益性活动, 其目的在于获取经济收益;从担保业务上来看, 担保公司并非无偿提供增信服务, 而是收取一定的担保费。因此, 公共性虽然是“三类融资”担保的基本属性, 这也是《条例》将其置于普惠金融范畴的主要原因;但同时其所包含的私人物品因素, 决定了政府不应“大包大揽”地承担全部供给责任, 动用公共性资源为特定私人利益服务, 将造成纳税人利益的损失。“三类融资”担保“公共属性”决定了政府具有供给的义务, 从而需要从制度上明确及强化政府供给职责。同时, 其所包含的“私益因素”意味着受益主体也应承担一定义务, 其中债务人是最主要的受益者, 应支付一定的费用“购买”担保服务;商业银行也是重要的受益者, 政府性外部增信降低了其经营风险, 扩大了信贷额度并因此增加了利息性收入, 因此也应负有一定的义务, 包括适当降低信贷利息及承担债务人违约的部分风险。三是政府虽然具有供给“三类融资”担保这一准公共物品的义务, 但并非必须由其供给, 不应先验地排除市场供给。制度设计的核心目标是实现该“准公共物品”有效供给, 而非限定供给渠道。舍弃目标而单纯追求供给渠道的纯粹化, 这是本末倒置的。有供给能力及意愿的商业性融资担保机构对“三类融资”提供担保, 实际上具有代履行政府公共义务的属性, 节约了政府公共性资源, 政府作为受益人理应对该代履行而产生的风险给予适当补偿。因此, 应将提供此类融资担保服务的商业性担保机构, 纳入政府再担保及风险补偿体系中。如果说在市场极度混乱时期, 矫枉过正的制度安排无可厚非, 但从行业的可持续发展角度, 应尽量避免从极端的市场供给模式急遽地转向极端的政府供给模式, 理顺政府与市场的关系使二者有机配合, 这在我国当前融资担保行业转型时期尤为重要。

融资担保直接的制度性使命主要是为中小企业提供信贷便利, 缓解其发展中面临的资金困境。《条例》以“行政法规”的形式将融资担保纳入普惠金融的范畴, 因此, 发展融资担保以促进资金融通, 也具有推动普惠金融战略落实的功能。除此以外, 《意见》还强调了发挥融资担保“稳增长, 调结构”的功能。从这系列变化中, 我们可以发现融资担保的目标和功能得以扩展。

传统银担合作模式的主要功能是提升中小微企业及三农融资可得性, 但在实际运行中出现了异化。彼时的融资担保体制中, 商业银行与担保公司均以盈利为目的而开展经营, 应然的主要功能沦为银担合作盈利的附属品。在交易结构的设计上, 往往对小微企业及三农融资设置了诸多限制性条件, 担保公司对债务人反担保要求较为苛刻, 且收取的担保费较高, 甚至为规避法律将实际上的担保费以财务顾问费等形式而提高数倍收取。因此, 在这一时期, 盈利及降低商业银行的经营风险是银担合作的主要目的, 提升小微企业及三农贷款可得性功能发挥得并不充分。《条例》第五条提出“构建政府性融资担保体系”, 明确将促进小微企业及三农融资作为其直接目标。其意图是促使该功能摆脱银担合作外部性附属品的地位, 内化为政银担合作的核心功能。同时, 这一变化也使其在实施普惠金融战略中的重要性得以凸显。2015年12月国务院发布了《推进普惠金融发展规划 (2016—2020年) 》, 提出大力发展政府注资为主的融资担保机构、基金、再担保机构, 以重点支持小微企业和三农融资。《条例》第一条更是开宗明义地指出融资担保的首要功能为“支持普惠金融的发展”。可见, 融资担保所具有的落实和推动我国普惠金融战略的功能, 内化为行业发展的核心目标与总纲领。

对融资担保经济调控功能的重视, 也促使银担合作模式向政银担合作模式变迁。传统的银担合作模式主要遵循的是民法上的担保理念, 即降低债权人风险, 其交易结构也主要体现为私人自治。对合作主体而言, 其关注的是自身风险的降低和利益的增进, 至于产业结构调整及经济的可持续发展, 则不在其考虑范围之内。因而, 在银担合作模式中, 政府宏观调控政策缺乏有效的传导机制。但值得注意的是, 在该时期, 政策性融资担保并未完全退出历史舞台, 只是在整个融资担保行业中不占主导地位。令人称道的是, 在有限的政策性融资担保实践中, 部分政府性融资担保机构, 在贯彻政府经济调控政策方面进行了有益探索。在2004年中国担保论坛上, 山西省中小企业信用担保有限公司董事长、总经理曹晓尔总结了担保的经济调控的传导机制, 包括:担保的货币政策传导机制、财政政策支持机制、产业政策协调机制、担保价格制衡机制。有学者更是主张将融资担保与税收、财政贴息、利率等并列作为宏观经济运行的调节手段。但从现实上看, 因彼时政策性融资担保在整个担保行业中占比较小, 其所能发挥的经济调控效果并不明显。

当前我国实行供给侧改革, 加大了“调结构”力度, 这是个长期任务, 且具体目标随着时代的变迁而变化。商业性融资担保机构识别改革具体方向的能力不高, 更为重要的是, 担保业务的短期性与调结构的长期性之间存在时间的错配, 这导致其主要追求短期经济利益, 而主动执行经济结构调整政策的意愿较低。因此, 以盈利和降低商业银行经营风险为导向的银担合作模式, 与经济调控的目标并不匹配。

而在政银担合作模式中, 经济调控功能的传导机制更加顺畅, 作用范围也得以扩大。首先, 政府性融资担保机构紧贴政府, 与政府信息交流的机制更加顺畅, 对“调结构”政策目标及重点领域的识别更加直接, 能更精准地执行经济调控的任务;其次, 政府性融资担保体系的建立, 以及担保行业的清理整顿, 使得其在融资担保行业中占据了主导地位, 服务面及市场影响力大为扩展, 成为小微企业及三农融资增信服务的主要供给者。而中小微企业数量占全国企业总量的98%以上, 创造了60%以上国内生产总值, 贡献了50%以上的税收, 吸纳了75%以上的城镇居民就业。因此, 中小微企业是“稳增长, 调结构”的关键一环, 只有构建对中小微企业广覆盖的政府性融资担保机构体系, 才能发挥经济调控的规模性作用。最后, 担保机构只有通过审核, 才能进入再担保及代偿风险基金的合作体系, 其所担保贷款资金投向是否符合国家经济调控政策, 将成为重要的审核标准之一。这样, 政银担合作的经济调控目标通过审核约束机制传导到担保机构, 更有利于实现融资担保经济调控的功能。