对于存在不良环境行为的企业、环境服务机构及其从业人员而言, 环境信用评价不可避免会产生环境不良信用信息记录, 从而对其发展造成深远影响。具体到个案中, 昆明某发电公司规划建设二期工程, 但是根据云南省环境监测总站提供的监测数据, 该公司排放的大气污染物存在严重超标的情况。昆明市环保局依法对该公司作出相应的行政处罚决定, 由此产生环境不良信用信息记录。在此之前交通银行曾经承诺为昆明某发电公司提供6 000万元贷款, 在贷出首批3 000万元资金后, 国家节能减排以及防治环境污染的态度愈加明确与强硬, 为了规避风险, 交通银行停止发放对昆明某发电公司的第二批3 000万元贷款 ⁽²⁾ 。

从个案中可以看到, 存在环境违法行为的企业会受到环保机关的行政处罚, 同时由此产生的环境不良信用信息记录也会影响企业的融资, 对企业的长远发展造成不利影响。再加上中国环境不良信用信息记录公开期限只规定了“下限”, 没有规定“上限”, 长此以往, 即使有环境不良信用信息记录的企业积极进行整改活动, 也难免会发生企业经营一直受到过往环境不良信用信息记录消极影响的情形, 进而影响中国的环境保护建设以及经济发展。因此, 笔者认为, 有必要对环境不良信用信息记录清除制度进行探究, 以期进一步完善中国的环境信用制度。

所谓环境不良信用信息记录清除制度, 是指为了恢复生产和激励失信企业、环境服务机构及其从业人员积极进行整改, 环保部门对其环境不良信用信息记录在符合一定的程序和条件下予以清除的法律制度。其规制对象是在环境信用评价过程中产生的环境不良信用信息记录。作为环境信用评价法律的立法衍生物, 环境不良信用信息记录应当具有一定的时效性。因此, 环境不良信用信息清除制度是环境信用评价制度中的“日落条款”。

中国对“信”字的使用历史久远。《说文解字》称:“信, 诚也, 从人言。”要求诚实守诺, 言行一致。在古汉语中“诚”“信”二字的含义相差无几, 往往可以互换使用, 但是“信”与“用”字合并使用较为少见。信用是现代社会普遍存在的客观存在, 是维系人际关系的重要环节。个人信用和商业信用是其中的典型。在环境保护日益深入人心的背景下, 环境信用也逐渐广为人知。法学概念中的环境信用, 是指作为环境法律秩序的信用。秩序是法律最重要的价值属性之一, 也是法律追求的一种社会效果。博登海默曾言:“秩序的概念, 意指在自然界和社会的运转过程中存在某种程度的一致性、连续性和确定性。” ^[1]作为法律秩序的环境信用, 集中反映了在环境法律规则的普遍约束力下, 企业、环境服务机构及其从业人员, 以及其他社会公众对环境法律的信守程度。

环境信用是一种特殊的偿还行为模式, 是基于环境伦理将独立的环境价值内化于环境人格, 借助环境人格评价产生并依靠信用功能实现的独特信用制度 ^[2]。其关键在于以政府的有形之手以及市场的无形之手为手段, 实现环境损害和环境利益的相对平衡, 提高环境资源的有效利用。在环境信用法治化背景下, 不同的环境规制对于达到环境保护的目标具有不同的作用机理 ^[3], 环境信用评价制度作为一种新的环境规制手段, 是“以可量化的信用信息为基础重塑规制与治理过程” ^[4], 并由此建立了以守信激励、失信惩戒为核心的环境保护机制, 进而产生环境不良信用信息记录。

所谓环境不良信用信息记录, 一般是指在环境信用评价过程中, 环保部门依照法律法规对参评对象进行环境信用评价, 根据评价结果对各种环保失信行为所作的具有警示意义的记录 ⁽³⁾ 。根据《指导意见》的相关规定, 有了环境不良信用信息记录的企业在行政许可、公共采购, 以及绿色信贷等活动中都会受到极大的限制。囿于科技水平和资金情况的局限, 很多中小企业以及相关工作人员将会出现或大或小的环境不良信用信息记录, 而这些污点的存在在“守信激励、失信惩戒”的环境保护机制下又会进一步影响企业和环境服务从业者的发展, 进而对中国的环保进程以及经济发展产生不良影响。

失信惩戒机制的建立是环境信用评价制度得以有效实施的必要条件, 但同时也要提供畅通有效的渠道让评价对象修复信用状况。这种信用修复过程不仅包括对更新后的信用信息的重新录入, 也包括对以往的失信记录的删除 (也即环境不良信用信息记录清除) , 本文主要就后者进行研究。综上所述, 环境不良信用信息记录清除制度, 是环境信用体系的重要组成部分, 是指为了恢复生产和激励失信企业、环境服务机构及其从业人员积极进行整改, 环保部门对其环境不良信用信息记录在符合一定的程序和条件下予以清除, 促进其向环境友好发展的法律制度。

所谓“日落条款”, 是指在立法中专门规定某一法律规范的有效期间, 在有效期届满之前需要对其进行审查并重新确认其效力, 否则该法律规范在有效期间届满时即如日落西沉般失效的条款 ^[5]。“日落条款”的历史渊源悠久, 最初产生于商品交易中的口头合同。在以物易物时期, 交换双方达成对自己所有物件的交换合意, 但是物件还在家中。因此交换双方以口头约定的方式订立合约, 约定交换时间定于当天日落时分, 过后则合意作废。“日落条款”真正作为一项法律条款, 可以追溯至罗马法时期。在这一时期, 元老院拥有征收特种税种的权利, 同时还能够在一定的时间和期限内调动军队, 也即拥有“委任统治权”。但是, 该授权要在该执政官任期结束时予以终止。此后, 在美国总统托马斯·杰弗逊的倡导下, 日落法盛行于美国的州立法层面。

与传统的“日落条款”相比, 现代意义的“日落”条款则被赋予了新的内涵, 尤其是其适用对象范围的扩大。传统意义上的“日落条款”针对的是立法本身, 主要强调法律法规的有效实施期限;而现代意义上的“日落条款”, 其适用对象已经超出立法本身, 还涉及政策措施、临时机构, 以及立法衍生物, 诸如国际贸易法中的反倾销措施的调整 ^[6]。环境不良信用信息记录既是环境信用评价制度施行的结果, 也是环境信用评价法律的立法衍生物, 更是环境不良信用信息记录清除制度的规制对象。其内容既包括清除主体、程序、权限等, 也包括当前环境不良信用信息记录的效力期限。从绝对意义上说, 一定的生命周期是所有制度的固有特征, 绝对不变的规范是不存在的。因此, 所有的环境不良信用信息记录都应当有明确的效力期限, 一旦现实条件发生变化, 无论是评价对象的有效整改, 还是时空的转换, 都要求环境不良信用信息记录能够适时清除。所以, 它是环境信用评价制度中的“日落条款”。然而, 中国现行环境不良信用信息记录的适用却未能彰显出它时效性的固有特征。

作为环境信用评价制度中的“日落条款”, 环境不良信用信息记录清除制度不仅是环保部门基于环境保护与经济发展的平衡考虑对社会实际问题的回应, 在理论上也有建立该项制度的重要意义, 具体可以从宏观、中观和微观三个方面考量。从宏观上看, 环境不良信用信息记录清除制度是国家环境征信的行政权力与企业、机构和个人环境信用修复权益的平衡;从中观方面看, 它可以合理运用环境信用评价激励手段, 降低社会管理成本;从微观角度看, 环境不良信用信息记录清除制度可以适当弱化环境不良信用信息记录标签效应, 促进环保文化建设。

从宏观上看, 环境不良信用信息记录清除制度是国家环境征信的行政权力与企业、机构和个人环境信用修复权益的平衡。环境信用评价是国家在环境保护中行政权力的正当行使。在环境议题备受重视的今天, 环境保护既是国民的共同任务, 也是现代国家担负的主要任务之一。国家必须致力于调和社会对自然环境的需求, 同时维持人类自然的生存空间, 并对环境的面貌与品质予以一定程度的形成 ^[7]。由环保部门主导推进的环境信用评价制度是国家行政职责在环境保护方面的重要体现, 也是环境保护举措上的一种创新。其实施是国家的义务, 也是其行政权力的体现。通过对各类企业以及开展环境服务的机构及其从业人员进行环境信用评价, 环保部门借助环境保护“守信激励、失信惩戒”机制进一步推动环境信用评价结果的运用, 倒逼信用主体承担环境保护责任, 减少环境污染的发生, 改善中国的环境现状, 推动经济持续健康发展。

但是在环境保护的过程中, 需要注意平衡国家环境信用评价的行政权力与企业、环境服务机构及其从业人员的环境信用修复权益, 谨防国家行政权力对于企业、机构和个人权利的侵蚀。“既然世界上发生着的一切变化是趋向于加强社会的权力而减弱个人的权利, 可见这个侵蚀就不是那种趋于自动消失的灾祸, 相反是会增长得愈来愈可怕的” ^[8]。在国家行使正当权力进行环境信用评价的过程中, 企业、环境服务机构和个人都可能产生环境不良信用信息记录。但是作为行政相对人的企业、环境服务机构和个人也应当拥有救济性的权利, 与国家环境征信的行政权力形成平衡。美国《公平信用报告法》中就明确规定了公众对于自身不良信用信息的知情权以及信用修复权 ⁽⁴⁾ 。欧盟在其《个人数据保护指南》中也有规定, 每个成员国都应当保证个人有权使用并更正自身的信用信息。因此, 环境不良信用信息记录清除制度是国家环境征信的行政权力与企业、环境服务机构及其从业人员的信用修复权的一种平衡。

从中观方面看, 环境不良信用信息清除制度可以合理运用环境信用评价激励手段, 降低社会管理成本。首先, 环保部门通过对企业、机构, 以及个人的环境不良信用信息进行清除, 激励其对自身环境违法行为积极整改, 同时建立动态、及时的环境信用数据库, 降低了社会管理成本。当前生态文明建设要求以改善环境质量为核心, 实现环境管理由命令—控制到有效激励的逐步转型。在环境保护机制的建设过程中, 原来仅靠利用经济以及管制手段处理环境问题已经与当前社会发展不相适应, 而且环境信用信息“不应该被看成是一个静态的概念” ^[9], 因此需要建立动态、及时的企业环境信用评价体系, 更好地完善社会环境管理制度。环境信用评价制度的有效实施能够及时准确地提供信用数据, 建立环境信用信息数据库, 减少相关的信用信息成本消耗, 结合相关数据对市场情况进行预测和分析, 强化指导和监管, 提高政府管理的效率。如今环境信用体系不断完善, 信用服务部门也逐步建立。有了这些公正的机构, 可以在社会中形成行业规范, 能够减少政府监督管理的成本, 使其工作效率得以提升。

其次, 环境不良信用信息记录清除制度的实施能够激励企业、机构和个体保护环境的积极性, 同时营造改恶向善的社会氛围。在社会管理中, 激励和惩罚是两种重要的管理手段, 而激励手段所发挥的作用要远远大于惩罚手段发挥的作用。对这些存在环境不良信用信息记录的企业的奖与惩都是管理的手段。最重要的是如何将奖惩与预期结果联系起来, 形成有效的激励机制。环境不良信用信息记录是对存在环境不良信用信息记录的企业、机构及个人的惩罚, 而环境不良信用信息记录清除制度则是对其积极整改行为的奖励。企业、机构和个人都是不断发展变化的。所谓“变者, 天下之公理也”, 无论是个人还是社会, 都处在无时无刻的变化之中, 创造一个宽容、公平竞争、改恶向善的社会氛围, 可以有效地提高市场主体的信用意识, 弘扬环境保护的社会文化, 降低社会管理成本。

从微观角度看, 环境不良信用信息记录清除制度可以适当弱化环境不良信用信息记录标签效应, 促进环保文化建设。一方面, 环境不良信用信息记录清除制度可以促使企业、机构和个人积极进行环保整改, 弱化环境不良信用信息记录标签效应, 推动市场经济和环境保护二者的良性发育。标签效应是刑事法律和法律心理学的重要理论之一, 指社会通过制定和运用法律为实施犯罪行为的人贴上“犯罪人”标签, 提醒犯罪人不要再犯同样的错误, 同时也告知社会需要加强对他们的教育和管理, 使其行为符合社会规范的要求 ^[10]。在环境信用评价制度中, 环境不良信用信息记录无疑就是企业、机构或者个人的一种不良标签。可以预见的是, 许多有环境信用不良记录的企业、机构或者个人若是长期无法消除这类不良标签, 其会逐渐被各类行政政策所排斥, 经济交易活动也会被边缘化, 受到阻碍, 甚至一蹶不振。这与法律激励企业主动承担环境保护责任的初衷不符。

另一方面, 中国的传统文化中, 讲究惩前毖后、治病救人、改过自新。环保文化建设是生态文明建设的重要组成部分, 关系到经济建设和社会文明发展。环境信用评价体系能够充分发挥社会各界力量对企业、环境服务机构及其从业人员的环境行为进行监督 ^[11], 如果出现失信, 会受到相应的处罚。但同时也应当给予其改恶向善的机会。实行环保黑名单和联合奖惩是环境保护的手段而不是目的。一味地惩戒只会使失信企业产生破罐子破摔的抵触情绪, 使问题扩大化。社会管理的首要目的在于解决问题, 为环保失信企业提供整改的机会, 如此才能使环境问题真正得到解决。环境不良信用信息清除制度则是环境信用评价制度的“出口”, 两者相辅相成, 激励企业提高对环境信用工作的重视程度, 强化管理。