环境不良信用信息记录清除制度对于国家、社会, 以及企业、环境服务机构及其从业人员都具有重要意义。中国目前的环境不良信用信息记录清除制度还处于起步阶段, 现有法律只规定了环境不良信用信息记录公开和可查询期限, 而且还存在着适用范围狭窄、启动方式和适用内容不明确, 以及期限设置不合理等问题。环境不良信用信息记录公开和可查询期限是环境不良信用信息记录清除制度的重要组成部分, 前者是后者的“前置程序”, 而后者是前者的后续发展。环境不良信用信息记录清除制度的规制对象是经过公开和可查询期限的环境不良信用信息记录。

环境不良信用信息记录清除制度的适用范围与环境不良信用信息公开和可查询期限的适用范围一致, 同时存在着适用范围狭窄的问题。主要表现在以下两个方面:第一, 《指导意见》中规定, 只有企业才拥有环境不良信用信息的公开和可查询期限。换言之, 环境不良信用信息记录清除制度的适用客体是有环境信用问题的相关企业。“企业是社会的一部分, 既拥有社会公民应享有的权利, 也需要承担相应的社会责任” ^[12]。因此其作为环境不良信用信息制度的适用客体是毫无疑问的。但是《企业环境信用评价办法 (试行) 》以及《指导意见》同时规定了开展环境服务的机构及其从业人员也应建立诚信档案, 遵守法律规定, 建立“黑名单”制度, 遵循“守信激励、失信惩戒”的环境保护机制, 进行环境信用建设。二者之间存在衔接不畅问题。第二, 中国《征信业管理条例》中明确规定, 个人不良信用信息的保存期限为自不良行为或事件终止之日起5年。对于环境服务机构的从业人员而言, 其环境违法行为无疑会构成个人不良信用信息, 应当既适用《征信业管理条例》的规定, 也适用《指导意见》的规定, 但是, 目前两者之间还欠缺有效衔接。

目前, 中国还未建立起比较完善的环境不良信用信息记录清除制度。明代张居正曾言“天下之事, 不难于立法, 而难于法之必行”。美国法学家庞德也曾说“法律的生命力在于它的实施”, 没有得到实施的法律等同于一张空头支票。而环境不良信用信息记录清除制度在法律法规中仅仅只是一条原则性规定。诸如适用范围、适用内容、适用效力等实质条件, 以及启动方式、审核主体、监督和救济等具体的程序性要件都没有清楚的规定。而只有明确这些实体要件和具体的程序要件, 才能使环境不良信用信息记录清除制度真正“落地”, 让企业不至于无所适从, 也让环境不良信用信息记录清除制度不至于仅仅成为口号。换言之, 这种欠缺对于中国环境不良信用信息记录清除制度的建立以及环境信用评价制度的有效实施都会产生不良影响。

中国目前还未有统一的环境不良信用信息记录清除时间标准, 现有的公开和可查询作为环境不良信用信息记录清除制度的“前置程序”, 其期限设置也存在不合理之处:第一, 环境不良信用信息的公开和可查询期限只规定了“下限”, 没有相对应的“上限”, 不利于中国环境信用体系的建设。第二, 环境不良信用信息公开、可查询期限和已有的信用信息公开期限的时间和起算点缺乏有效对接, 而且各地环境不良信用信息公开期限的规定有所不同。《指导意见》中规定了企业的环境不良信用信息公开和可查询期限是5年, 自环保部门对企业的违法失信行为的处理决定执行完毕之日起算。而个人不良信用信息的公开期限为自不良行为或事件终止之日起5年。湖南省的不良信用信息的公开期限是7年, 而且若信用主体积极进行整改还可以缩短公开期限。而浙江省和成都市的不良信用信息公开期限则为3年。第三, 现有的环境不良信用信息公开和可查询期限没有区分环保失信行为的违法严重程度。《指导意见》中未对环境不良信用信息进行分类和区别对待, 一刀切的做法显然并不适合复杂的环境不良信用信息记录。对于不同的环保失信行为, 其清除时间不应一概而论。不合理的期限设置会打击各类企业、环境服务机构及其从业人员的环保积极性, 无法实现与环境信用评价制度的有效对接。

在环境信用评价制度实施的过程中, 参评企业、环境服务机构及其从业人员只是作为信用信息被收集和利用的对象, 其法律保障长期处于消极甚至空白状态。环境不良信用信息清除制度的有效实施可以有效扭转评价对象的被动地位, 使其可以更加主动地去主张合法权益。这既是对个人权益的有效保护, 也同时可以促进信用信息的合法流通和利用。完善中国环境不良信用信息清除制度, 应当从扩大其适用范围、明确启动方式和适用内容, 以及构建统一的环境不良信用信息记录分级清除体系等几方面进行。

扩大环境不良信用信息记录清除制度的适用范围首先需要扩大环境不良信用信息公开和可查询期限的范围。按照《指导意见》的规定, 环境不良信用信息记录公开制度的适用范围目前仅限于进行环境信用评价的企业。但是, 根据相关法律规定, 开展环境服务的机构及其从业人员, 也就是环评机构及其从业人员、环境污染第三方治理机构、环境监测机构, 以及机动车排放检验机构都要建立诚信档案, 遵守法律规定, 建立“黑名单”制度。环境服务机构是中国环境保护中不可或缺的重要组成部分, 中国在这方面还处于初步发展阶段, 严苛而不完善的法律规定会使这一行业的发展举步维艰。环境不良信用信息记录清除制度和环境信用评价制度适用范围的不一致会导致种种问题的产生。因此, 扩大环境不良信用信息记录清除制度的适用范围, 使其与环境信用评价制度保持一致才能更好地实现环境保护的目标。

具体而言, 中国的环境不良信用信息记录清除制度的适用范围, 既应当包括进行各类生产活动的企业, 也应包括环境服务机构, 还应当包括环境服务机构的从业人员以及其他有环境不良信用信息记录的个人。

环境信用评价制度作为一种“新的规制手段, 需要更多的透明度和程序性约束才能确保其合法性” ^[13]。行政机关须公布环境不良信用信息记录清除的条件与程序, “对相对人在一定期限内纠正失信行为提供机会” ^[4]。

首先, 环境不良信用信息记录清除制度应设置多元化的启动方式, 具体可以包括环保部门依职权, 企业、机构或者个人依申请两种。第一, 按照《指导意见》的规定, 确定环境信用不良信息公开和可查询期限的是环保部门, 同时记录企业环境信用信息的也是环保部门。环保部门是企业、环境服务机构及其从业人员环境信用评价过程和环境不良信用信息记录清除过程的主导部门。因此, 环境不良信用信息记录清除制度可以由环保部门依职权启动, 按照一定的标准分批分量进行环境不良信用信息记录清除。第二, 对于造成严重污染环境结果的企业、机构及个人, 其环境信用不良信息是否需要清除需要通过法定代表人或其本人申请, 并由环保部门作出决定。环保部门在决定是否清除这些环境信用不良信息时, 可以采取听证、设置考察期限等方式。

其次, 按照环境违法的严重程度对环境不良信用信息记录清除制度的适用内容进行划分。《企业环境信用评价办法》和《指导意见》中都规定了对于环境信用评分的具体要求。因此, 环境不良信用信息记录清除可充分吸纳信用评价的结论 (辨别严重或一般违法) , 用以决定环境不良信用信息记录清除的清除程序、次序等。严重的仅能清除个别项目, 一般的则可以根据程序进行完全清除。对于得分较低的环境信用主体, 可以采用环境信用管理服务方式, 引导信用主体以最佳方式提高信用评分。

国内外关于失信行为的记录时间并不相同。在国外, 更多市场经济国家对一般性质不良信用信息的记录期限为7年, 而对严重不良信用信息将记录终身 ^[14]。例如, 美国信用管理法律体系中规定, 破产记录保存10年, 拖欠税金以及刑事诉讼的保存期限为7年。之后, 消费者可以禁止信用管理机构保留其不良信用信息。在国内, 现有法律规定的不良信用信息记录期限大多为3~5年 ⁽⁵⁾ 。

因此, 构建统一的环境不良信用信息记录分级清除体系, 应当做到以下几点:第一, 增设环境不良信用信息记录公开和可查询期限的“上限”规定。单一的“下限”规定并不足以成为一项完备的时间标准。第二, 建立统一的环境不良信用信息记录公开和可查询期限以及起算点, 实现《指导意见》及《征信业管理条例》以及各地信用信息立法的有效对接。第三, 根据环保失信行为的违法严重程度, 建立统一的环境不良信用信息记录分级清除体系。具体说, 就是在环境不良信用信息公开和可查询期限结束后, 对于轻微的环保失信行为, 积极采取环境保护措施, 改善生产环境并取得显著成效的企业、机构或者个人, 可以根据相关规定, 依申请或者依职权在环境不良信用信息公布3年后进行环境不良信用信息记录的清除。而对于具有严重环境违法行为的企业、机构和个人, 则可以设置较长的甚至是终身的环境不良信用信息记录清除期限, 践行“守信激励、失信惩戒”的环保法规。