根据公开资料, 在7个排放权交易试点中, 上海、湖北、广东、深圳有配额拍卖的实践, 详见表3所示。

从上述总结中可以看出, 拍卖最为活跃、最为常态化的首先是广东, 其次为上海。湖北和深圳迄今只有一次拍卖。考虑到用拍卖分配排放权配额这种公共资源是一种新的制度, 无论是拍卖的组织者还是参与者都需要在实践这种制度的过程中不断学习试错、总结经验, 因此广东和上海的实践经验, 最具有参考价值。

在7个排放权交易试点中, 北京的具体拍卖规则规定在《北京市碳排放权公开市场操作管理办法 (试行) 》中。但北京目前无拍卖的具体实践。在有拍卖具体实践的4个试点中, 排放权配额拍卖的具体规则规定在拍卖公告中。具体情况见表4:

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在核心拍卖方式的选择上, 在有拍卖规定及拍卖实践的5个排放权交易试点中, 北京、上海、广州、深圳均选择了统一价格的封闭拍卖方式, 这与本文通过对理论模型和实验结果的综述中得出的结论是一致的。

北京、上海、广州、深圳的拍卖规则中, 均对这种方式下的成交规则, 也即拍卖的组织方法和成交价格、成交数量做出了解释。其拍卖交易规则的内核均为:在设立拍卖底价的基础上组织一轮集中封闭报价, 在底价之上的报价均为有效出价, 按报价从高到低的原则, 确定哪些竞价者胜出、获得其所申报数量的配额, 一直到配额售完为止, 此时最低的一个报价, 如果仍在拍卖底价之上, 即为有效的市场出清价格, 所有胜出的竞买者, 均按此价格而非竞价中的报价结算。

湖北的拍卖规则, 从其文字表述看, 类似一种连续竞价制度, 与狭义拍卖所代表的集中竞价制度有所区别。从我国证券市场设计运行的经验来看, 集中竞价在价格发现方面表现更好, 而连续竞价具备价格形成功能, 但更注重交易效率, 其是否能实现《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》第15条所规定的“价格发现”目的, 从规则设计的角度来讲, 是值得慎重考虑的。

当有效竞买数量小于预定拍卖数量时, 北京、上海和深圳认定拍卖有效, 按实际竞买数量成交。湖北拍卖规则的精神与此类似。而广东的规则在这个问题上先后采取了不同的处理方法。在2015年9月8日前, 亦即《广东省2015年度碳排放配额有偿发放方案》公布之前, 这样的竞买有效。而在该方案发布之后, 此类竞买无效, 因此产生了2016年6月和2017年6月两次拍卖不成交的情形。笔者认为, 有效竞买数量小于预定拍卖数量时拍卖是否有效的处理, 主要出于以下权衡:如果以鼓励交易、活跃市场、筹集收入为优先考虑事项, 而且拍卖间隔期较长, 宜将此类拍卖认定为有效, 按实际竞买数量成交;而如果要保证配额的稀缺性、避免市场参与主体误解市场信号, 而且拍卖间隔期较短的话, 宜将此类拍卖认定为无效。

排放权配额拍卖的原初含义, 是配额有偿分配和无偿分配的二分法, 换言之是在初级市场的语境下讨论的。但是, 由于拍卖具有向市场输入流动性的功能, 因此也可以将拍卖用于调控排放权二级市场。从这个角度来看, 北京的规则设计, 兼容了拍卖的两种功能, 明确区分了“配额调整”和“市场调控”, 并且在《碳排放权公开市场操作管理办法 (试行) 》第14条中规定:“本市配额拍卖分为定期拍卖和临时拍卖, 均应按本办法规定的形式和流程要求进行。定期拍卖的时间由市发展改革委确定并公布, 不受配额市场价格约束。配额的日加权平均价格连续10个交易日高于150元/吨时, 市发展改革委可组织临时拍卖。”

上海的配额拍卖中, 明确限制竞买的配额只能用于竞买人本单位年度履约清缴, 不能用于市场交易, 因此将拍卖的功能限定在初级市场, 即拍卖是用来协助实现总量控制目标的;而广东在2014年以后, 允许投资机构参与竞价, 并且不限制拍卖后配额的用途, 因此活跃二级市场的意图更为明显。

顺便提及, 通过拍卖调控市场, 要和回购联系起来, 共同发挥作用。北京的《碳排放权公开操作管理办法 (试行) 》中除拍卖外, 规定了发改部门使用财政资金回购配额的程序, 形成了完整的、供需双向的市场调控路径。广东的回购则发生在交易所会员之间, 局限于二级市场, 更多体现的是融资和避险的功能, 而非市场调控的功能。

此外, 本文的研究发现, 广东的拍卖规则前后经历了较为显著的变化。例如, 第一年所有控排企业都是被要求必须参与拍卖, 而且只有拍卖了3%的配额后, 免费发放的97%的配额才会被激活生效。而从第二年开始, 只有新建企业才被要求必须参与拍卖才能激活免费配额, 对一般控排企业在免费发放 (电力行业企业95%, 其他行业企业97%) 的基础上, 可以自愿的方式参与拍卖。 ⁽³¹⁾ 又如拍卖底价的设置。第一阶段, 2013年采用了强制购买政策, 快速建立价格信号。受到60元/吨CO₂竞价底价的引导, 全年度二级市场配额价格大部分时间维持在50—70元/吨CO₂的波动区间。第二阶段, 2014年对竞价机制进行了管制放松, 建立了配额回收机制, 引入机构投资者, 采用阶梯上升底价, 提高电力企业购买比例。第三阶段, 2015年配额有偿发放不设底价, 采取政策保留价, 通过采用竞价公告日的前三个自然月广东碳市场配额挂牌点选交易加权平均成交价的80%作为2015度首次竞价的最低有效价格。 ⁽³²⁾ 再如在2014年4月的拍卖中, 360万吨配额分三次拍卖, 前一次未售出的配额结转下次, 形成一种序贯拍卖。而在2015履约年度, 则明确当期未能成功发放的有偿配额, 省发展改革委将收回, 原则上不再投放市场, 从而使连续两次拍卖之间, 购买者竞买数量和竞买报价相互干扰、相互影响的概率大大下降了。可以说, 广东不仅是排放权配额拍卖最为活跃的试点, 而且根据拍卖的效果和不同时期的市场形势, 不停对规则进行微调, 对不同方案进行尝试, 为排放权配额拍卖的规则设计, 贡献了非常宝贵的实践经验。 ⁽³³⁾

在排放权配额拍卖中, 设置底价有助于降低价格风险, 并减少共谋的可能。 ⁽³⁴⁾ 5个试点都规定拍卖应有底价。底价的设定方式有主观和客观之分。湖北和2013-2014年的广东, 底价是排放权交易主管机关主观决定的。上海、后期的广东以及深圳, 底价是根据市场行情设定的, 体现了一级市场和二级市场的互动, 是一种客观设定底价的方法。在北京的规则中, 用于配额调整的拍卖其底价不受市场行情约束, 而用于市场调控的拍卖则根据市场行情设定底价, 体现了用于初期市场的配额拍卖底价主观设定、用于市场调控的配额拍卖底价客观设定的思路, 是两种设定底价方式的结合使用, 既保留了灵活供给配额的政策空间, 又限制了排放权交易主管部门的自由裁量余地, 值得在未来的全国市场规则设计中吸收采纳。

如前所述, 统一价格拍卖容易产生囤积行为, 因此对最大交易量要有所限制。

北京、广东、深圳的拍卖规则中对此均有明确规定, 上海则通过限制拍卖所得配额的用途对此进行了间接限制。未来在全国市场拍卖的规则设计中, 应当对此予以体现。具体的最大交易量的限制方法, 可以根据市场形势、市场结构、交易主体特征等具体设计。

在5个地方碳排放交易试点实践中, 规定拍卖规则的相关文件效力层级较低, 均不具有正式法律渊源地位。北京的《碳排放权公开市场操作管理办法 (试行) 》由发改委和金融工作局联合发布。《广东省2015年度碳排放配额有偿发放方案》经过广东省发改委批复, 因此其中包含的拍卖规则也具有部门工作文件的地位。而湖北、上海和深圳的拍卖规则, 直接由交易所在拍卖公告中规定, 其效力层级更低。效力层级低能与拍卖规则具有较强技术性和需要根据具体情况随时调整这两个突出特点相协调, 降低制度试错和学习成本。但在拍卖规则效力层级较低的情况下, 事后发生纠纷, 可能会一并引发对拍卖规则性质及效力的质疑, 不利于拍卖主体产生稳定的市场预期。建议未来的全国市场规则设计, 在总结试点经验的基础上, 以不低于部门规章的方式, 发布统一的排放权配额拍卖规则, 构架配额初期市场有偿分配的基本交易框架。

实践中的拍卖机制千变万化, 但最核心的内容是决定配置结果和市场出清价格的规则。这些规则影响到竞价人的报价激励性, 从而影响到交易条件与效率。 ⁽³⁵⁾ 综合本文的研究结果, 笔者建议, 未来全国性排放权交易市场的拍卖规则设计, 在拍卖模式上, 应选择统一价格的封闭拍卖。这不仅是因为通过理论模型推演、实验验证和试点选择, 我们认为其有助于实现排放权配额拍卖的各种政策目标, 还因为这种模式具有规则上的简约性。

由于排放权配额的高度同质性, 因此规则设计可以相对简单。简单的规则有助于增加拍卖的参与和竞争, 从而防范市场滥用行为。 ⁽³⁶⁾ 同时, 简单的规则也易于降低控管企业及交易所的管理成本。

另外, 从全球范围内看, 占全球市场碳市场大部分份额的排放权交易体系在拍卖上都选择了统一价格的封闭拍卖, 包括EUETS、美国加州排放权交易体系和RGGI。 ⁽³⁷⁾ 这也是我们在未来选择全国统一的拍卖规则时的一个参考因素。

“地方碳交易试点的作用是建立碳总量控制与交易制度的相关能力和意识, 对碳交易政策实施体系等各方面要素进行全面考察和检验, 试出对与错, 为国家建立碳排放交易市场机制提供借鉴。” ⁽³⁸⁾ 从排放权配额拍卖的角度来看, 我国的排放权交易试点不仅是快速的学习者, 而且是及时的总结者。尽管各试点发展不均衡, 但是综合各试点经验产生的整体结论, 能够为全国排放权配额拍卖规则的设计提供参考借鉴。

通过比较试点地区的规则设计和交易实践, 笔者认为, 北京的规则设计在考虑相关因素上最为完善, 区分了初级市场拍卖和次级市场拍卖、相应建立了不同的底价设置方法, 建立了拍卖与回购相结合的完整调控路径。特别值得注意的是, 在北京的规则设计中, 允许竞买人可以提交多分份竞买书, 每份竞买书的竞买价格可以不同。 ⁽³⁹⁾ 从经济学的角度讲, 这体现了竞买参与者对于第1份、第2份乃至第N份配额的估值不同, 存在边际效用递减的情形;但是从拍卖设计的角度讲, 在特定情况下, 竞买者可以刻意降低后面份额的出价, 拉低整个市场的出清价格, 增加自己的收益。这种出价方法的设计是单一价格封闭拍卖的一种特例, 一定程度上会偏离单一价格拍卖鼓励真诚出价的策略, 其优劣和成效有待进一步的理论分析和实验验证。 ⁽⁴⁰⁾

广东是排放权配额拍卖实践最频繁、规则变动也最频繁的试点地区。广东的拍卖中, 先后尝试了强制与自愿、主观底价设置与客观底价设置、竞买数量少于发售数量的拍卖有效还是无效、最大竞买量限制从相对比例限制转向绝对数额限制等不同的规则。另外, 在2015年以后, 广东也允许前述北京规则中提到的, 同一竞买人在一次竞买中可以有多份不同报价的做法, 并且没有限制可以有多少份不同的报价。因此, 广东可以提供在这种修正的单一价格封闭拍卖下, 竞买者出价行为的特点及拍卖整体效率的经验。

未来全国排放权交易市场配额拍卖规则的设计, 应特别注意北京规则和广东经验的结合。按照《全国碳排放权交易市场建设方案 (电力行业) 》的安排, 全国碳排放权交易市场建设分三期逐步推进, 分别为基础建设期、模拟运行期和深化完善期。 ⁽⁴¹⁾ 目前已经经过为期一年的基础建设期, 进入为期一年的模拟运行期。笔者建议在模拟运行期, 根据北京规则和广东经验, 兼采其他试点经验, 试拟全国配额拍卖规则, 一并进行模拟考察, 实现“全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性”的模拟目标,

排放权配合拍卖规则的设计的核心是拍卖模式的选择。但鉴于每种拍卖模式均有一定的缺点, 有些问题要留给拍卖的监督规则去解决, 包括对市场势力的限制、对合谋行为的防范、信息披露的要求和主管机关监督权力和程序的设定等。监督规则的设计也是配额拍卖规则设计的一部分。由于我国目前排放权配额拍卖仅在起步阶段, 拍卖规模和拍卖次数有限, 因此对监督规则的设计, 尚缺乏整体的考虑。未来在出台全国性的排放权配额拍卖办法时, 可以考虑先集中解决交易规则的问题, 然后根据国内实践经验和国际经验, ⁽⁴²⁾ 制定配额拍卖的监督规则。

排放权配额拍卖规则设计除了核心的拍卖模式选择以外, 还涉及拍卖时间与频次的选择、拍卖与跨期灵活措施的衔接、拍卖与数量调控措施的衔接等。限于篇幅, 本文未能对上述问题做展开讨论。这不仅是未来继续研究的方向, 同时隐含了这些因素引入后, 增加拍卖规则的复杂性, 从而在特定条件下需要修正本文研究结论的可能。

注释：

31 《广东碳市场配额拍卖分析》, 碳排放交易网:http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2017/1105/60811.html, 最后访问时间:2019年2月10日。

32 陈波、孟萌:《基于最优拍卖数量和资金再分配模型的碳市场有偿分配机制研究》, 《中国人口·资源与环境》2016年第8期, 第14页。

33 广东省碳排放管理立法的经验得失, 参见刘云甫、朱最新《广东碳排放交易管理立法的得失及其完善对策》, 《地方立法研究》2017年第4期, 第46-56页。

34 “Technical Aspects of EU Emission Allowance Auctions: Consultation Paper”, Emission Trading System Website, https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/0002/cons_paper_en.pdf, pp. 39-40.

35 参见王平平《拍卖机制设计:理论、模型及应用》, 江西人民出版社2008年版, 第12页。

36 “Technical Aspects of EU Emission Allowance Auctions: Consultation Paper”, Emission Trading System Website, https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/0002/cons_paper_en.pdf, p.16.

37 参见张益纲《碳排放配额供给机制研究》, 吉林大学2017年博士学位论文, 第60页。

38 郑爽等:《全国七省市碳交易试点调查与研究》, 中国经济出版社2014年版, 第15页。

39 在北京环境交易所组织的模拟交易中, 一般将竞买书的数量限定为不大于3份。

40 关于此种拍卖方法可能的后果的分析, 参见陈剑、陈熙龙、宋西平《拍卖理论与网上拍卖》, 清华大学出版社2005年版, 第68-69页。

41 《国家发展改革委关于印发〈全国碳排放权交易市场建设方案 (电力行业) 〉的通知》, 发改气候规 (2017) 2191号。

42 特别是欧盟关于配额拍卖的条例, Commission Regulation (EU) No 1031/2010 of 12 November 2010 on the timing, administration and other aspects of auctioning of greenhouse gas emission allowances pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowances trading within the Community (text with EEA relevance) 。