三、微型金融与监管变革

CGAP认为，政府不应成为直接的金融服务提供者，而应致力于创造一个有利于服务贫困人口的多种机构和金融产品共存的环境。健全的政策和法律体制必须能够确保贫困人口的储蓄安全、促进市场竞争以及帮助监管者提高专业技能。

贫困人口的储蓄安全是第一位的考虑因素。无论是当地政府的隐形担保，或是建立起存款保险制度进行显性担保，政府都必须确保贫困人口储蓄的相对安全。我国目前是隐形担保，应尽快建立起存款保险制度。只有经银监会批准的正式的金融机构才可以吸收公众存款，这是一条基本原则。

促进市场竞争是微型金融监管的灵魂和“点睛之笔”，是消除高利贷的关键。无论是市场准入，抑或是利率管制，笔者都主张尽量地放开。微型金融监管要“有所为”和“有所不为”。“有所为”即保贫困人口的储蓄安全，帮助监管者提高专业技能，帮助被监管者提高专业技能。“有所不为”即尽量不要对微型金融树立门槛。如果放贷有“超额利率”，逐利的资本就会纷纷进入，会最终消灭“超额利率”，消灭高利贷。此外，对于金融，“更普遍存在的一种自然趋势是监管过度，即对创新进行不必要的限制，地理位置限制、对分部和其他办事机构的繁琐的物质条件的要求等，或者针对某一特定情况制定的法规被广泛地采用。”而过早或者严厉的监管可能会限制贫困人口获得金融服务的选择范围和便利性。因此，CGAP鼓励采纳旨在降低金融市场准入壁垒的政策和法律框架，以增强竞争，并最终改善为贫困客户服务的质量。规章制度不应该限制市场准入和发展，例如，要求所有获得营业执照的微型金融提供者都适用一种单一的法律条款。

金融监管分为审慎监管和非审慎监管。审慎监管，即对于金融机构遵守审慎经营规则的监管。审慎经营规则包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备、风险集中、关联交易、资产流动性等方面。审慎监管主要关注受监管机构的财务健康。而非审慎监管同样也是监控金融机构的行为，但只针对有限的目标，如透明度或者公平对待消费者的问题，而不是通过复杂的、昂贵的方式去保护受监管机构的全面的财务健康。“只有当微型金融机构发展到一定规模，并且能够获得政府所发放的允许他们向公众吸储的资格证书时，审慎的金融监管措施才能够发挥作用。”因此，在微型金融机构的初创阶段，不应实现审慎监管。但遗憾的是，我国的部分银行规章中，还有不少审慎监管的条款。如《贷款公司管理暂行规定》第23条规定：“贷款公司对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%；对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的15%。”《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定：“小额贷款公司应按照有关规定，建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金，确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险。”这实际上是相当挤占金融监管资源的。印度尼西亚于1992年曾批准了大量的人民信贷银行（Bank Perkreditan Rakyat）。这是一种非常小的次级银行，其资产平均数为16万美元，它们没有与国内支付系统相连。1998年12月，2420家人民信贷银行共拥有约400万客户，但其资产只占全国银行资产的0.5%。印尼的经验已经证明，对于几千家小些人民信贷银行的监管非常麻烦，且费用很高。进行监管的目的是为了保证整个金融体系的稳定，但实际上回报却是有限的。在菲律宾，监控乡村银行的工作牵制了中央银行和存款保险机构的大部分监管力量。而在坦桑尼亚，正式的微型金融机构受束于银行规则和监管条款，而半正式机构受合作社法案管理，其他的微型金融机构则要遵守公司法案。对基于社区的存款吸收型微型金融机构，有效审慎监管的成本过高，多数非洲国家对这类机构的态度是，只要其资产和客户数量没有超过一定的规模限制，就不对其进行审慎监管。对于非正式中介的微型金融活动如加纳的SUSU，一般采取自由放任的态度，由本国民事法律或民事合同法律管辖，没有专门的监管规章。

因此，笔者认为，对于不吸收公众存款的微型金融机构，银监会不应对其进行审慎监管。而其非审慎监管以及市场准入批准权，则可以放权给地方政府。而实际上，对于小额贷款公司，我国也已经进行了这样的试点。根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》，凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外，还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料。

此外，对于微型金融机构，公安机关的“保驾护航”的经验值得推广。俗话说：“站着放钱，跪着收钱。”收款难促使了一些“收数公司”在南方一些地方的盛行。“黑社会组织”的力量也常常介入进来。因此，我国在典当行业和小额贷款公司行业强调公安机关的“保驾护航”。这是一条在实践中摸索出来的经验，应继续推广。

四、应鼓励微型金融走向资本市场

微型金融不但可以挣钱，而且还可以挣大钱，走向资本市场，利用资本市场从产品经营迈上资本经营的台阶。在国外，已有一些微型金融机构成功上市的例子。例如，肯尼亚股本银行（Equity Bank）于2006年在Nairobi Stock Exchange发行上市。墨西哥的MFI Banco Compartamos于2007年4月上市，获得了13倍的超额认购。该银行1990年由NGO发起成立，截至2006年初，共为60万个微型客户（microclients）提供过服务。此外，还有一些微型金融机构利用资本市场进行信贷资产证券化的例子。第一例是印度的ICICI。此外，2006年，孟加拉的BRAC发行了价值1.8亿美元的证券化。同年5月，保加利亚的ProCredit发行了4780万欧元的信贷资产。

普通企业的发展需要解决资金问题，微型金融机构的发展同样需要解决资金问题。我国不但不应限制微型金融机构的上市，相反，还应该大力支持微型金融机构的上市。但是我国的资本市场上，目前还没有一家微型金融机构，就连一些经营业绩优良的担保公司也难以上市。试想，如果我国一旦有一家微型金融机构在国内成功上市，其财富效应势必会鼓励更多的资本进入到微型金融市场领域。因此，我国应鼓励微型金融走向资本市场。

五、结语

本文的基本观点总结如下：（1）从小额信贷到微型金融，更加强调的是金融服务范围的广泛性和金融服务的可持续性。（2）微型金融机构必须盈利，只有盈利才能达到可持续性。为此，需要放松利率管制。税收优惠是对微型金融机构的一种行之有效的扶持手段，但财政补贴却不能依赖。（3）要消除高利贷，应该用放开管制的办法而不是简单的禁止高利贷的办法，应允许更多的微型金融机构进入市场，以市场利率放贷，消除市场分割。（4）要发展微型保险，这是防止穷人在遭受“天灾人祸”后无力还款的有效办法。（5）对于不吸收公众存款的微型金融机构，银监会不应对其进行审慎监管。而其非审慎监管以及市场准入权，则可以放权给地方政府。只有经银监会批准的正式的金融机构才可以吸收公众存款，银监会只监管吸收公众存款的微型金融机构。（6）我国在典当行业和小额贷款公司行业所强调的公安机关的“保驾护航”作用，这是一条在实践中摸索出来的经验，应在微型金融领域继续推广。（7）我国应鼓励微型金融走向资本市场，利用资本市场做强做大。