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“财”“政”“法”:地方政府债务治理的三维架构 ——基于新中国成立七十年地方债务史的考察(二)
洪小东  武汉大学法学院博士研究生,武汉大学财税与法律研究中心助理研究员
上传时间:2019/8/21
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二、财政科学:地方债务治理的“财”之维度

地方债务治理的“财”之维度,是指地方债务治理应当首先着眼于对债务运行规律等财政科学的认知,它主要有两个方向:一是强化政府自身监管,特别是要通过完善行政过程来提升治理效果;二是强化市场约束,特别是要通过激活债券市场机制与清理整顿融资平台来提升治理效果。

(一)完善行政过程

首先,加强债务投资项目论证。地方政府举债进行相关基础设施建设本身并无可厚非,它对于经济增长与民生改善的效果是显而易见的,这与企业通过借贷或者发行债券融资以促进自身发展的道理是想通的。但问题在于举债决策机制中存在的各种缺陷和漏洞加剧了举债权被滥用的可能。例如,现实中很多地方的项目并未经过严格而科学的论证就纷纷上马,导致重复建设问题严重,浪费了宝贵的财政资金。曾经在“珠三角”地区,分布着5家机场,相互之间的距离在200公里之内,都靠近香港,结果每家机场利用率都不高,其中珠海机场的利用率还不到10%,最后只能被拍卖;如今在“长三角”地区,在以上海为中心的300公里范围内,仅大型机场就有4家,春运高峰时期上客率最高的时候也未超过60%。对债务投资项目可行性的把关是基础性的,也是财政科学的题中应有之义,它能够从源头上抑制地方债的膨胀。

其次,完善中央审批机制。在某些重大基础设施投资上,中央应当对地方施加控制,例如中央对地方建造地铁所采取的一系列财政指标约束。由于中央更能掌控全局,因此可以针对不同地方的财政实际实施差异化的管理,确立与地方债务相关的财政基准,控制地方债务的规模。例如,有学者提出将地方债务负担率限制为25%,作为地方债务管理追求的目标;根据地方债偿债来源主要是土地出让金及房产税费,建立可税土地资产负债率20%的限制;基于税收收入作为偿债来源的重要性,设立税收收入偿债率25%的限制;根据可用财力在中国地方预算中的特殊地位,设立可用财力偿债率15%的限制。这些财政基准的设立过程就是对财政科学的探索过程。从比较法的视角来看,日本所实行的地方债审批制度可为我国所借鉴。日本地方政府发债,要先向自治省申报,提出所要发展的建设项目,资金来源和需要发行债券的额度,自治省审查后,将各地的发债计划进行汇总,并同大藏省协商,再由自治省统一下达分地区的发债额度。日本理论界认为,实行审批制度可以达到三个目的:(1)防止地方债的膨胀,确保地方财政的安全运行;(2)防止资金过度向富裕地区流动,确保资金的合理分配;(3)统一协调中央、地方政府和民间资金的关系。总而言之,完善中央审批机制对地方债务治理是非常必要的。

第三,强化审计监督与问责。近些年来,中央已经对地方政府的债务情况进行了多次审计,但尚未形成制度化的常规机制。审计是一种事后审查机制,它不仅仅表现为对债务数字的汇总,更重要的是发现违法违规举债,并为问责打下基础。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”可见,加强审计监督应当走“审计中央化”之路,切断地方政府对地方设计机关的控制,切实提升审计机关的监督能力,对规制地方债务尤为必要。对地方违法违规举债进行问责的重要性已经无需多言。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 (国发〔2014〕43号)规定:“建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实,各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核,纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究相关责任人责任。”《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)第6.6节规定了在债务风险应急处置中发生的违法违规责任范围和行为类型,并就责任追究程序亦做出了明确规定。对上述文件中的这些“责任条款”还应进一步细化,并与国家相关法律法规更好地衔接,以增强体系性、制度刚性与可操作性,进而达到提升约束力效果的目的。

(二)激活市场机制

就地方债务的性质而言,有两种不同的认识,一种认为其趋同于公司债,可以更多地适用私法原理;另一种则认为其属于公法之债,适用公法原理。尽管后者更多地为财税法学者所接受,但实际上公司债的治理原理仍然可以为地方债务治理所借鉴。这就是要充分激活市场机制,通过发挥市场的作用以提升地方债务的治理效果。

首先,完善信息披露与信用评级制度。《2014年地方政府债券自发自还试点办法》已经要求试点地区按照有关规定开展债券信用评级,并及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。信息披露与信用评级是解决信息不对称的关键,有利于投资人及时了解地方政府的财政状况与偿债能力,是典型的市场化约束机制。有学者的实证研究发现,“在财政透明度不足的情况下,地方政府存在运用债务资金进行过度投资的冲动,因此较高的财政透明度具有缩减政府性债务规模的作用。”提升财政透明度也是客观进行信用评级的基础。我国目前的信用评级采用“委托评级”、“发行人付费”模式,事实上难以保障信用评级的客观性。此外,由于我国目前具有相应资质的债券评级的公司不多,并且评价标准不统一、评价机制不完善,进一步制约了地方债券信用评级的客观性。应当重视信用评级市场的培育,使其真正能够发挥对地方政府的约束作用。

其次,强化地方融资平台的公司化治理。在“旧债”已经完成清理的情况下,“新债”的控制就显得格外重要。2015年新预算法生效以后,政府将不能再通过发行债券之外的方式举债,自此之后地方融资平台举借的债务只能作为企业债务而存在。即强化地方融资平台公司化治理的关键首先在于实现政府债务与企业债务的切割,明确政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还。融资平台公司举借的债务,由企业自己偿还,地方政府不承担偿还责任。地方政府作为融资平台公司的出资人仅需在出资范围内承担有限责任。然而,如果地方融资平台经营不善,仍然会对地方政府造成财政负担,影响地方政府的整体财政计划。实践中,由于缺乏规范的内部治理结构,地方融资平台在投资决策、资金使用和分配、项目收益归属等问题上出现责任与权益相分离的情况,“融、投、管分离”进一步削弱了平台公司作为独立市场主体的地位,使其缺乏良性激励机制来通过提高投资效益偿还债务,加大了融资风险,最终增加了政府的财政风险。这就需要从根本上完善地方融资平台的内部治理结构,分门别类,科学合理界定融资平台转型发展方向和功能定位,剥离融资功能,使其从地方政府的融资工具转向真正的市场经营主体。

三、财政民主:地方债务治理的“政”之维度

地方债务治理的“政”之维度,是指围绕中央与地方财政关系的改良与地方政治过程的完善来提升地方债务治理的效果。两者都应以财政民主为立足点。

(一)构建更加均衡的央地财政关系

Aldasoro & Seiferling(2014)利用47个国家1995-2011年的非平衡面板数据研究发现财政不平衡会导致政府债务规模的积累。庞宝庆、陈硕的研究认为,分税制改革强化中央财权财力所导致的地方政府财力缺口被认为是刺激地方政府举债的直接原因。可见,从央地财政关系视角来看,财政不均衡确是地方债务扩张的一个重要原因。因此,国家应当完善有利于财政均衡的财政制度以抑制地方债务扩张的动因。

统计中央本级财政支出与对地方转移支付的数据可以发现,事实上中央所汲取的财力更多地还是被用于了地方。在我国地域发展不平衡的现实背景下,中央财政集权是促进地区均衡的必要之举,从某种意义上讲,中央与地方财政关系不平衡的根源其实是地方与地方之间的财政不均衡。因此,简单地认为中央向地方释放更多财权、增强地方财政自主性即可抑制地方政府举债的观点是片面的。因为,中国的“地方”不是抽象的、均质化的地方,而是具体的、多样化的地方。如果中央没有强大的汲取财政资源的能力,那么旨在实现公共服务均等化的战略目标必将难以实现。下放财权的确可以使那些经济发达、财政充裕的省份减少对债务融资的依赖性,但却也能强化那些经济落后、财政短缺的省份对债务融资的依赖性。因此,当论及财政均衡时,应当考虑中央与地方的纵向均衡以及地方与地方的横向均衡两个维度。从整体看,央地财政均衡与地方之间的财政均衡需要依靠全国范围内的“大民主”——地方范围内的“小民主”反倒容易成为实现财政均衡的障碍。

此外,还应当弱化对地方政府的财政干预,增强地方的财政自主权,进而强化地方政府的财政主体地位。这有利于形成权责相应的财政体制,也是地方民主过程能够发挥作用的根本前提。如果地方政府没有独立收入来源,不能形成地方资产,无法自主决定财政支出事项,而是完全听命于中央的安排,就无法自我负责。中央政府的隐性担保在分担地方债风险的同时也因“公共池”问题带来了地方政府增发地方债的道德风险。无论地方政府还是投资者,都认为中央会为地方债务“托底”,这成为地方债务迅速扩张的重要原因。中央若想从根本上改变地方政府与投资者的预期,就必须强化地方的财政自主权。这有利于促使地方政府更负责任地行为,使其从财政行为自主走向财政责任独立;还能够激励地方债的投资者更加审慎地进行投资决策,从源头上影响地方债务的资金来源。

(二)完善地方政治过程

首先,地方举债是一种地方政府的筹资行为,从某种意义上讲,政府债务是递延的税收。由于政府自身并不生产财富,特别是对于一些并不产生收益的投资项目,将来用于还本付息的财源很大程度上还要仰仗其征收的税款,因此,地方民众有权决定是否“超前”消费某些公共产品,有权对融资的必要性和规模发表意见,有权参与甚至决定政府投资项目。正如有学者所指出的,“从公共财政的运作理念来看,涉及政府自主发债的事宜,应由人大代表机构来批准和监督,不能只由行政机关批准”。另外,从公司债的规制理念来看,根据《公司法》第37条第1款之规定,对发行公司债券做出决议属于股东会而非董事会的权力。类比可见,对发行政府债券做出决议的机构也应是代表民意的权力机关,而不应是作为执行机构的政府。申言之,政府举债接受地方政治过程的约束是理所应当的。

其次,当财政规律本身超越人类的认知能力时,例如某一事项是否有必要举债,举债规模到底多大为最优——这可能是根本无法或者难以探知的。此时政府举债的行政过程就应让位于政治过程,政治过程本身就成为一种最“科学”的决策方式。当然,这完全是建立在对一个“良善”政府的假设之上的。而当政府被作为警惕而非信任的对象时,政治过程还能够提供一种防范机制,约束政府的举债权不被滥用。滥发地方债的后果除了透支民生,还极易引发腐败,导致政府的收支政策更加有利于具有投资能力的少数人,这显然是与财政民主的价值理念相违背的。因此,无论政府是值得信任的还是应当警惕的,政治过程都是必要的、有价值的。

第三,完善地方政治过程。其一,应当疏通公众参与政府举借债务的渠道,例如组织政府投资项目听证;其二,应当完善人大机构设置,例如设立专门的地方债务委员会,强化人大代表对举债必要性以及举债规模的实质性审查;其三,则是更为基础的人大代表选举制度的完善,正如有学者所指出的,“如果要解决长期意义上的地方债推行的可持续性问题,那么首先要解决辖区内纳税人与债权人代表对债务人的监督约束机制的设计问题,这既要靠纳税人与债权人的政治民主参与以及‘用手投票’机制的妥当运行,又要靠选举制度的建构,即要求地方官员直接由辖区内纳税人和债权人直接选举产生,使作为债务人的地方政府真正受委托人的监督,以解决信息不对称问题,从而使地方的公共支出更为科学,防止地方官员为制造政绩而不计后果地发债”。

最后,还有必要予以说明的是,事实上,在财政民主的逻辑下,地方债也会产生负激励效应——激励地方政府过度利用公债进行投资。其原因在于:“地方债的发行与偿还往往有较长的时间间隔,因此,只要批准资本性支出计划的投票者不能察觉它们的未来成本,或他们相信资本项目的大多数成本都是由未来的纳税人来支付,他们也会对超过他们真正意愿支付数量的资本计划投赞成票。特别是,在那些暂住居民投票者占较大比例的地区,他们更会有强烈的动机批准那些大型的公债融资计划。这样一来,地方债融资的规模往往会超过最优的投资规模。”中央介入地方债务治理的正当理由之一正是它可以在一定程度上克服地方民主的短视与缺陷。但笔者认为,中央的治理仍然只应是辅助性的,依靠地方民众自身才是根本之道。如何提升地方人大的治理能力,或者说如何围绕充分发挥地方人大的作用进行地方债务治理将是解决中国地方财政可持续发展问题的关键。总而言之,要实现地方债的有效治理,应当逐渐摆脱对中央的路径依赖,以地方政治过程的完善为中心构建债务治理机制。


出处:《当代经济管理》2019年09期
 
 
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