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“财”“政”“法”:地方政府债务治理的三维架构 ——基于新中国成立七十年地方债务史的考察(三)
洪小东  武汉大学法学院博士研究生,武汉大学财税与法律研究中心助理研究员
上传时间:2019/8/23
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四、财政法治:地方债务治理的“法”之维度

地方债务治理的“法”之维度是指,地方债务治理应当坚持法律之治而非政策之治。“财”与“政”所涉及的各项举措均应制度化,并且对于地方债务风险的防控,应当深入举债之前、举债之中以及举债之后的各个环节之中,提供一种系统性、体系化的治理机制,“法”就是这些治理机制的承载者。只有通过法治的手段,使治理机制刚性化才能防范任意性,才能真正起到控制风险的作用。“法”之维度应以“预算法”、“地方公债法”以及“地方破产法”为核心塑造地方债务治理的财税法体系。

(一)地方债务的预算法规制

预算法的根本宗旨在于管住政府的“钱袋子”,它的核心内容应当是对国家预算体制、预算编制方式以及预算审批程序的规范。我国现行《预算法》第35条就地方举债的主体、条件、方式以及债务的规模和用途做出了较为明确的规定,但事实上,这些并非预算法应当规制的事项。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)已经明确要求“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理。” 这可以视为对地方债进行预算约束的重要进步。需要强调的是,对于政府主导的重大投资项目,由于其建设时间长、资金量大、还本付息压力大,需要审计决策与长期跟踪,应当编制单独的预算。从长远来看,为了更有效地约束地方债务,预算法在修订时,更宜采纳复式预算的理念,明确在公共预算的基础上另行编制地方政府债务预算。另外,保障人大代表对地方债务的实质审查权是地方债务治理的关键,预算法还应当对人大发表审查地方债务的程序和表决机制作出更为详细的规定,否则,依靠地方政治过程的地方债务治理必将落空。

(二)地方债务的公债法规制

“地方公债法”主要涉及地方举债应当遵循的原则,例如黄金法则、效率原则与风险可控原则;地方举债的主体、方式、规模、用途、管理、偿还方式以及责任承担等实体和程序内容。就举债主体而言,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)对地方政府举债的主体进行了限制,明确规定“明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”。举债方式涉及发行政府债券、借贷、担保等,规模可以通过明确财政基准加以限制,用途包括日常性支出还是资本性支出,债务管理涉及债券发行、编制政府资产负债表、信用评级、信息披露、财政监管、资金使用绩效评估、风险评估和预警、应急处置等内容,偿还方式主要涉及偿债资金来源问题,责任承担是指违法违规举债的法律后果。为了更好地实施地方债务治理,应当整合现行规制地方债务的行政规范文件,尽快制定“地方公债法”。

(三)地方债务的破产法规制

“地方破产法”主要解决当债务期限届至,地方政府无力还本付息,并且明显缺乏清偿能力时,如何彻底清理债权债务、保护债权人利益并使债务人“解脱”的问题。我国目前并无关于地方政府破产的法律法规,亦无地方破产的先例。值得一提的是,《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)第4.2节规定了“地方政府财政重整计划”,这可以视为一种温和的“破产”方式。笔者认为,“地方破产法”之所以必要,其原因在于在地方可能遭遇财政危机的背景下,应当为债权人与地方政府在法律层面提供一种明确的“预期”,一方面防止地方债务进一步恶化;另一方面则提供彻底的清理机制。一个设计良好的破产机制能够给予债权人公平的债务索偿,同时还能降低借款成本并为基础设施投资创造财政空间。“地方破产法”可以借鉴公司破产的立法经验,就破产启动条件、政府债务重整、债权人的受偿程序以及债务清算机制做出明确规定。总而言之,“地方破产法”的制度设计蕴含着债务治理市场化的理念,对完善地方债务治理体系具有重要意义。

五、结语

财政是国家治理的基础和重要支柱,地方债务治理关乎财政的健康性和可持续性,甚至影响着国家的长治久安。我国目前的地方债务治理严重依赖中央的行政管控,在地方民主尚未充分激活以及社会主义市场经济体制尚未健全之前,尽管这是在所难免的,但却不应继续强化这种“路径依赖”。当前,在着力构建现代财政制度的新时代背景下,更应引入整体性视角,建构起系统性的地方债务治理体系。地方债务治理的财、政、法三维度分别彰显了对财政科学、财政民主、财政法治等现代财政理念的贯彻,并展现了一个中心(政治过程),两个辅助(行政过程与市场机制)的债务治理框架体系。

就地方债务治理的内容而言,塑造地方政府的财政主体地位是地方财政治理的核心与关键,这需要更加充分的地方财政自主权——此为摆脱对中央“路径依赖”的根本要旨。还有必要指出的是,事实上,地方债务问题形成的原因不仅仅是中央与地方财政关系失衡、政绩激励方法不当、预算软约束以及市场机制缺陷等“光明正大”的原因,还有深置于政商关系中的经济腐败诱因。地方债务市场中隐藏着巨大的经济利益,地方政府主导的投资项目越多,地方官员“发财”的机会也就越多。“反腐影响经济发展”之所以有舆论市场,地方政府官员之所以热衷于项目融资,一个很重要的原因就是政府主导的投资体制能够为大量政府官员提供谋取私利的机会。也正因此,地方债务才更加需要一种系统化的治理机制,财、政、法三维架构的意义可能即在于此。

注:为阅读方便,本文省去注释和参考文献。

出处:《当代经济管理》2019年09期
 
 
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