(二) 通过财政转移支付表现的财税法衡平发展功能

财政转移支付是基于各级政府收入能力与支出需求不一致的状况, 以实现各地基本公共服务均等化为目标的一种财政收支平衡制度。财政转移支付通过中央对地方政府的转移支付以及地方政府间的转移支付, 调整政府间的财政能力差异, 体现出财政转移支付均衡地方财政能力的作用。另外, 财政转移支付还具有从公共财政的角度来调节收入分配公平的作用, 通过居民补贴等途径调节居民收入, 实现不同阶层之间的分配公平。从理论上说, 财政转移支付的实质是将以税收征管形式集中起来的财政收入从高收入地区或高收入阶层转移到低收入地区或低收入阶层, 这有助于缩小地区间、阶层间的经济差距, 促进社会和谐发展。

财政转移支付主要由税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三部分构成, 并以中央对地方的专项转移支付为主, 中央政府每年将三分之二的财政收入用于对地方的转移支付。一般性转移支付由受款政府自主安排, 有助于发挥地方政府了解本地区居民实际公共服务需求的优势, 有针对性地提升地方政府的公共服务能力。专项转移支付是为实现特定的宏观政策和发展目标而设立的定向支出, 其使用用途有明确的规定, 下级政府无权变动, 具有很强的政策性和目的性, 主要用于社会保障、公共服务、教育医疗和抗灾救灾等领域。

财税法衡平发展功能通过财政转移支付以均衡地方财政和调节阶层收入, 体现了对公平正义价值的追求。需要指出的是, 财政转移支付强调注重社会公平, 但同时还强调“促进效率提升前提下体现社会公平”, 反对平均主义。财政转移支付对社会公平的追求是建立在合理限度之上的, 不能只讲公平而不顾效率。国外财政转移支付法律制度也大都强调建立财政激励制度, 促使地方政府在享受财政转移支付的同时努力培植财源和发展地方经济。因此, 通过财政转移支付表现的财税法衡平发展功能, 本质上是在社会公平发展与社会发展效率之间寻求最佳平衡点, 是对公平与效率的动态平衡。

(三) 通过创新驱动发展表现的财税法衡平发展功能

2016年《国家创新驱动发展战略纲要》指出:“创新驱动是国家命运所系, 是立足全局、面向全球、聚焦关键、带动整体的国家重大发展战略”。创新驱动发展强调通过原始创新能力的提升带动科技进步、劳动者素质提高和管理创新, 不断增强新常态经济形势下我国经济发展的内生动力, 进而带动产业、区域的全面发展, 既培育新的经济增长点, 又促进经济的协调发展。创新驱动发展的重要基础在于科技创新, 通过增强原始创新能力和加强工业化和信息化的深度融合, 推动产业技术体系创新, 以创新要素的集聚和流动来推动区域创新能力和竞争力的整体提升, 统筹和引导区域一体化发展。

创新不是一个单纯的市场行为, 创新过程中存在着“市场失灵”的现象, 这是由创新本身的性质所决定的。一是由于创新的外部正溢出效应。一个企业进行技术创新后, 创新技术往往迅速被行业内众多企业掌握, 这就削弱了企业技术创新的意义, 导致创新的市场失灵。二是由于创新结果的不确定性。创新是一项高风险、高不确定性的活动, 其投入产出是不确定的, 这就增加了创新的风险性。这种创新上的高资本投入、高风险及高收益问题令各种创新主体对以自身投入开展研发活动缺乏积极性。因此, 创新的可持续发展必须依靠非市场方式加以解决。在市场经济中, 计划、金融和财税是政府干预社会最常用的三种手段, 其中财税的调节尤其是财税手段法治化的财税法调节最为有效。这是因为财税法可以通过规范财政投入、财政补贴、税收征收和税收优惠等措施来影响市场主体的创新活动, 进而引导、促进和保障国家的科技进步和自主创新。

当前我国先后出台了一系列促进企业科技创新的税收优惠措施, 形成了以降低税率、减免税额、税前加计扣除、固定资产加速折旧等降低或减免企业和个人所得税为主要手段, 以增值税退 (免) 税, 契税、印花税、进口关税、进口增值税、进口消费税减免等为补充的系列税收优惠措施。在财政科技支出上, 我国政府通过对基础研究的财政投入和财政补贴以及为科技创新提供良好的科研公共服务平台等, 利用财政投入的“有形之手”推动创新驱动发展战略的落实。财政手段和税收手段在法治框架下形成“双轮驱动”效应, 助推创新驱动成为解决我国社会发展不平衡不充分问题的动力机制。

综上所述, 税收公平体现了利用税负实质公平来消弭社会资源配置不均进而达到财力协调、区域均衡的思路, 是财税法衡平发展功能的前端控制;财政转移支付可以均衡地方财政和调节阶层收入, 是在税收公平基础上的二次调节, 体现了财税法衡平发展功能的后端输出;创新驱动发展推动区域创新能力和竞争力的整体提升, 统筹和引导区域一体化发展, 从社会生产力角度强化了发展的可持续性, 是财税法衡平发展功能的动力机制。三者统一于财税法衡平发展功能之中, 共同深化了新时代条件下财税法衡平发展功能的内涵。

财税与法治具有天然的紧密联系性。法治 (Rule of Law) 意指所有权威机关, 包括立法、行政、司法等要服从于某些原则, 这些原则被看作是表达了法律的各种特性, 如正义原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念, 包含了对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。从逻辑关系来看, “法治推进良法善治的落脚点是维护公民权利, 而财税作为财富分割的利器, 是私人财产权和公共财产权的关键连接点”。财税法衡平发展功能不仅要求对制止课税权的滥用提供法律保障, 而且要使国家能够有效地维护法律秩序, 以此保证人们具有平衡且充分的社会和经济生活条件。在当下处于转型期的中国, 衡平发展与推进法治建设相辅相成。一方面, 衡平发展功能需要建立在法治基础之上, 财税政策的制定和实施要于法有据, 要符合公平、正义的要求, 以宪法为依归, 实现社会的公平发展;另一方面, 衡平发展功能的实现也有助于推进法治中国的建设, 因为衡平发展对于实现国富民强具有积极作用, “理财”即是“治国”, “依法理财”才能“依法治国”。财税法衡平发展功能内嵌入法治的因子, 外显为善治的结构。

(一) 税收法定:财税法衡平发展功能的形式构造

税是文明社会的对价, 现代文明社会的重要标志就是税收的法治化。由于税收乃是财产权在私主体和国家之间的二次分配, 税法也因此对公民的财产权产生一定程度的约束和限制。税收法定作为“无代表不得征税”理念的拓展, 来源于税收宪定原则的具体化, 是现代法治主义在税收征纳中的体现。只有通过税法的明确规定, 社会主体才能准确地预期其经济活动可能产生的税收负担并据此对其经济决策作出事前安排。税法只有能够为社会主体提供可靠的预期, 公民的财产权和经济自由权才能得到切实保障, 才能防止征税权力的擅断和滥用。

我国要在2020年实现税收法定, 只剩不到2年的时间。现行18个税种中的多数将其合法性建立在行政法规之上, 只有《个人所得税法》《企业所得税法》《车船税法》《环境保护税法》《烟叶税法》《船舶吨税法》等经由全国人大或其常委会制定为法律。因此在我国税收立法由国务院行政机关主导向全国人大及其常委会主导的转变过程中, 一方面要妥善处理税收立法质量与效率的关系, 成熟一部制定一部, 保证税收立法的科学性、合理性;另一方面应注重税收法律的内部体系化, 有效衔接各税种, 达到“整体大于部分之和”的效果。落实税收法定的核心任务在于妥善解决已有的授权立法问题。今后逐步将现有的国务院税收暂行条例上升为税收法律, 但这并不意味着所有的税收授权立法都被收回。事实上只要不涉及税收构成要件, 针对那些技术性要求很高或需要根据社会发展情况作频繁调整的规则, 授权立法还是可以存在的, 否则税法的安定性将难以保证, 其体系性和张力也难以体现。

(二) 预算公开:财税法衡平发展功能的法律监督

从本质上看, 预算法是社会本位法, 其应当实现的是社会公共利益的最大化。预算体现着政府财政收支的指向、范围和结构, 与国家利益、社会利益和公民利益紧密相关, 社会充分且平衡发展是良好预算所追求的目标, 因此预算在本质上具有民主性、公共性。财税法通过规范政府财政收支, 引导财政资金用于促进区域之间、行业之间以及经济结构的充分、平衡发展, 这一过程需要有效监督。预算公开通过规范各预算主体的预算职责, 落实预算法律责任, 严格保障公民预算权利的实现, 在建立责任政府、保障公民知情权和防治财政腐败方面具有重要价值。预算公开是财税法衡平发展功能的有效法律监督机制。

预算公开对政府财政收支的监督, 其逻辑起点在于实现公民预算知情权基础上的对政府预算权之控制, 并表现出一种公私法交融的社会化路径, 因为“预算法律关系不仅包含国家权力与国家权力之间的内部性预算权分配关系, 还包括国家权力与社会权力之间的外部性预算权分配关系”。预算公开对政府财政收支的内部监督机制体现为各级人大对政府预决算的审批权、修正权以及审计机关对预算的技术性审查。预算公开对政府财政收支的外部监督机制强调公民对政府预算的监督权、参与权, 通过参与式预算、预算民主恳谈会等方式不断拓展公民预算知情权的广度和深度, 倒逼各级政府进一步提升预算使用合理性和合法性水平。如此既能增强公民对政府的信任感, 又化解了代议制下少数政治精英控制预算权力的危险。预算公开实现了政府内部控制和社会公共监督的良性互动, 呈现出公私法交融的品性, 一方面监督公共资源支出指向于促进社会公平公正发展的关键领域, 另一方面回应了社会民众的利益诉求和监督政府预算的天然权利, 在理论与实践维度具有积极的价值。

(三) 创新激励财税政策法治化:财税法衡平发展功能动力机制的规范化

创新驱动是保证财税法衡平发展功能的动力之源。当前我国正处于由要素驱动、投资驱动增长模式向创新驱动增长模式转变的关键时期, 财政和税收作为政府配置经济资源的手段, 在支持创新驱动发展中大有可为。创新驱动发展战略既需要政府通过财政投入和财政补贴等有形之手促进创新、推动经济均衡发展, 又需要发挥企业在创新驱动发展中的主体地位和市场机制在资源配置中的基础性作用。根据创新驱动发展战略的要求, 我国财政科技支出在结构上应增大对基础研究、前沿技术研究和交叉学科研究的投入, 适当向科研欠发达地区倾斜投入, 将财政科技支出严格纳入各级预算的管理之中, 加强对财政科技支出使用程序、环节和流向的监督, 确保财政科技支出接受预算法律法规的约束。我国创新激励的税收优惠政策主要以部门规章、行政部门通知、答复函等形式存在, 仅在《企业所得税法》《个人所得税法》《企业所得税法实施条例》《增值税暂行条例》等法律法规中零星存在创新激励税收优惠条款, 法律层级和效力低, 缺乏系统性, 难以体现税收法定原则。创新激励税收优惠政策所指向的对象更多偏重于技术创新, 尚未把企业管理、运营模式、组织方式等“软创新”纳入税收优惠的范围。因此在创新激励税收政策法治化的过程中, 国家应结合我国创新驱动发展的现实需要, 对目前各部门制定的税收政策加以整理并进行体系化梳理, 确保各项政策系统规范、可操作性强, 并加快创新激励税收法律体系的立法工作, 提高创新激励导向税收条款的立法层级, 扩大增值税等其他税种的优惠范围, 实现从所得税优惠为主转变为所得税与增值税优惠并重, 更好地衔接我国直接税与间接税并重的税制结构。

财税法的衡平发展功能是财税法对解决我国社会发展不平衡不充分矛盾的回应与出路。在提炼财税法的衡平发展功能时, 应特别强调财税法作为“法”的属性, 以“法的功能”为逻辑起点, 结合转型期中国的社会现实, 用辩证的、发展的眼光审视衡平发展功能的定位与演进。在利用财税法衡平发展功能解决社会发展不平衡不充分矛盾的过程中, 财税法表现出对纳税人权利的保障、对创新驱动的激励、对财政收支平衡和税收公平的要求, 并在宪法层面找到了坚实的法律依据, 呈现出与民主法治、公平正义等普世价值的良性互动。在这一过程中, 税收法定、预算公开等财税法基本原则清晰可见, 赋予了财税法衡平发展功能厚重的法理意蕴, 打通了理论与实务之间的壁垒。

财税法治有助于协调各利益主体之间纷繁复杂的关系, 使财税改革凝聚起最大共识。在我国当前的法治语境下, 财税法衡平发展功能有利于推动国家治理能力现代化和建立现代财政制度的基础性法治规范, 通过解决社会主要矛盾, 进行财税法治创新, 实现财税法对社会平衡发展和人民共享发展成果的正向促进作用。