一、引言

2012年底的多哈联合国气候变化大会终于赶在《京都议订书》第一承诺期结束前形成决议, 宣布从2013年开始实施第二承诺期, 从而避免出现国际社会非常担忧的在2012年之后的“后京都时代”, 世界缺乏具有法律约束力的国际公约来引导全球低碳减排行动的局面, 这也使得一度陷入低潮的碳排放权交易得到很大的鼓舞。虽然由于受经济危机的影响, 国际碳交易市场的碳价出现了低迷, 但是正如英国及欧盟联合国气候变化框架公约咨询机构代表凯文·威廉姆斯所指出的, “从整体趋势上来说, 越来越多国家认同节能减排, 也愿意从事碳排放权交易促进减排”。中国的碳排放权交易还处在起步和试点阶段, 虽然已经在多个省市开展碳排放交易试点, 但是相关碳排放权交易法的缺失, 影响了中国碳排放权交易市场的构建和健康发展。在当前中国环境保护和碳减排压力巨大的背景下, 中国亟需加强对碳排放权交易机制的法律研究, 建立符合中国国情的碳排放权交易法, 为中国启动全国性的碳交易市场以及日后实现与全球碳排放权交易市场的对接提供法律制度保障。

在当前温室气体减排已经成为世界潮流的背景下, 作为温室气体的排放大国, 我国的碳减排压力巨大。虽然我国目前还没有被要求强制减排, 但是我国很可能在未来被要求承担与当前发达国家相似的强制碳减排义务。事实上, 在最近几次的联合国气候变化大会上, 就有不少发达国家给中国施加压力, 无视中国还是发展中国家的事实而试图使中国承担发达国家才应承担的强制减排义务。最近的多哈联合国气候变化大会已经达成共识, 到2015年前要形成一个把各方都包括在内的国际气候变化条约作为《京都议订书》的替代公约。基于这样的现实压力, 中国应该提前在法律和制度上做准备, 使中国能尽早适应强制减排的要求, 积极构建既与国际接轨又体现中国国情的碳排放权交易体系, 积极利用市场手段来推进中国的温室气体减排。由于中国开展碳排放权交易时间较短, 国内的碳排放权交易还处于市场培育阶段, 还没有积累足够的制度和政策经验, 本文将积极借鉴欧盟和美国的碳排放权交易机制的法律经验, 希望在中外比较中, 对构建有中国特色的碳排放权交易法提出有益的建议。

二、碳交易制度的国际法基础

碳排放权交易机制的主要国际法依据是《联合国气候变化框架公约》 (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 和《京都议定书》 (Kyoto Protocol) 。这两个气候变化条约的签署对于推动全球开展统一协作的应对气候变化行动具有里程碑式的意义, 也构成了各国气候变化立法的国际法基础。《联合国气候变化框架公约》于1992年6月在巴西召开的联合国环境与发展大会上签署, 此公约明确提出了将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到损害的水平上的目标。

1997年通过的《京都议定书》进一步构建了碳排放权交易制度的国际法基础, 促成了碳交易市场的诞生。它是全世界第一个拥有国际法约束力、定量减少二氧化碳排放量的国际协议。《京都议定书》强调了市场机制在实现全球低成本碳减排中所起的关键作用, 鼓励各国积极通过市场机制来降低碳排放, 它为全球通过有效合作来应对气候变化制定了三个灵活机制 (flexibility mechanisms) , 具有开创性地把碳排放权转变为能够在市场进行交易的有价值的商品, 这三个市场机制分别是“排放权交易机制 (Emissions Trading) ”、“联合履约机制 (Joint Implementation) ”和“清洁发展机制 (Clean Development Mechanism, CDM) ”。它在历史上第一次对发达国家规定了具有法律约束力的碳减排目标。因为《京都议定书》的强制性减排的法律约束, 各国的碳排放额就因此变成了稀缺的资源, 也就被赋予了商品的价值属性, 可以在市场上进行交易。根据《京都议定书》第17款的定义, 排放权交易机制允许签约国把盈余的碳排放额卖给其它用完碳排放额的国家, 这样碳就像其它商品一样可以被买卖, 而碳排放权进行交易的平台就被称为“碳市场”。

三、中国碳排放权交易市场现状

虽然中国是全球最大的CDM项目供应国, 但是中国在国际碳市场的参与程度和地位仍然较低。中国的碳排放权交易市场存在着缺乏法律保障的尴尬局面, 正如国务院发展研究中心研究员周宏春所指出的, “中国碳排放权交易合法性急需解决”。虽然我国近年来也颁布了一系列应对气候变化的温室气体减排方案, 但是缺少国家层面的气候变化法来规范和约束碳排放权交易, 造成温室气体减排领域的法律责任不明确、碳减排的法律监管机制缺失、碳商品的交易规则和程度缺乏法律定义和保障等一系列法律问题。

(一) 排放权市场不健全

目前, 我国还未形成健全的碳排放权交易市场, 我国的碳市场交易还仅仅集中在CDM项目上, 缺乏其它碳金融衍生产品, 也未能与国际碳排放权交易二级市场对接, 缺乏有效的措施来刺激企业参与碳排放权交易。虽然中国从2008年开始相继建立了上海环境能源交易所、北京环境交易所和天津排放权交易所, 积极推进自愿碳交易市场的试点, 并且在这三大龙头交易机构的示范带动下在广州、大连、武汉、杭州、昆明等地纷纷建立环境权交易所, 但是这些交易所往往存在着“有场无市”的尴尬局面。由于我国企业不能直接将碳排放额出售到国际市场, 而是需要通过国际碳基金等中介机构进入到国际碳市场, 碳定价权由国际性的碳交易所掌控, 造成我国企业的碳交易成本高、碳交易地位不对等、信息不对称、碳交易风险大。为扭转当前我国在国际碳交易中的不利地位, 保护我国企业的正当利益, 改变我国国内碳交易市场“有场无市”的局面, 我国亟需通过立法明确碳排放权的权利属性, 推进国内碳排放权交易市场的法律制度建设, 建立国内碳排放权价格机制, 制定相关政策法规来规制碳交易市场、防范潜在风险, 以实现利用碳排放权交易这一市场手段实现温室气体低成本减排的绩效。

(二) 碳交易体系的法律现状

自从中国把低碳减排作为基本国策纳入到国家可持续发展计划中, 我国陆续出台了一些应对气候变化的宏观法律政策。中国政府近年来颁布的温室气体减排方案包括:2007年的《中国应对气候变化国家方案》、2011年的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书以及2011年的《清洁发展机制项目运行管理办法》等。这些政策规定为中国碳排放权交易立法做了有益的法律制度准备, 也提高了整个社会对碳排放权交易市场的认知度, 为建设全国性的碳交易市场做了有益的思想认识准备。然而应该看到的是, 这些政策规定还只是一个开始, 仍然只是停留在政策层面的规范性文件, 缺乏法律权威性和约束性, 而且这些政策规定都过于笼统抽象、又不全面, 可操作性差, 缺乏法律细则规定碳排放权交易体系如何运行, 也没有明晰相关法律主客体的权利和责任。这些都说明中国缺乏碳交易市场运行所必须的立法基础, 中国亟需推进碳排放权立法来改变当前碳排放权交易体系缺乏法律保障的被动局面。正如一些学者所指出的碳排放权交易的特殊性使得碳交易市场是一个完全依靠法律政策促成的外部性市场, 所以有效的碳交易立法和实施是保证其健康运行和持续发展的必要条件。

四、欧美碳交易法实践和借鉴

欧盟和美国的碳排放权交易体系无疑是世界上最成功的案例, 虽然它们采用不同的运作模式, 但是都取得了较好的实践效果, 在许多法律政策方面是“同中有异”、“异中有同”, 值得中国在比较中汲取各自的长处以学习借鉴。欧盟和美国碳交易体系的实践经验都证明坚实的法律基础和良好的法制环境是确保碳排放权交易市场成功的必要条件, 我国应积极学习国外碳交易立法和实施的经验教训, 创建既与国际接轨又体现中国特色的碳交易法。