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(一) 欧盟
欧盟的碳排放交易市场建设远远走在世界的前列, 已经发展为全球最大的碳交易市场。事实上欧盟排放权交易机制 (Emissions
Trading Scheme, ETS) 能够使欧盟每年都节省相当于31-39亿欧元的碳排放从而顺利达到《京都议定书》所规定的碳减排目标。欧盟在多年实践的基础上更是发展出了一系列相对成熟和完善的碳排放权交易法, 非常值得中国借鉴。欧盟ETS在实践和理论界都得到了非常多的关注, 一些研究从法律和经济的角度探讨欧盟碳交易机制的特点 (如Kruger, Oates and Pizer, 2007;Ellerman, Convery andPerthuis, 2010;Ellerman,
2013;OECD, 2011) , 还有不少研究关注欧盟碳交易市场的减排有效性 (如Rogge, Schneider and Hoffmann, 2011;Clo, Battles and Zoppoli, 2013) 。本章节将在综合最新研究成果的基础上, 积极探讨欧盟ETS法律框架的经验和教训, 希望为中国的碳交易市场法的构建进言献策。
为了帮助欧盟成员国实现《京都议定书》的减排要求, 欧盟建立了全球第一个具有公法约束力的碳排放权交易机制, 欧盟碳交易体系于2005年试行并在2008年正式运行。欧盟碳交易体系属于总量控制 (cap-and-trade) , 总量控制交易模式是指政府管理者设定一个国家或地区温室气体的排放总量, 在以这个提前设定的碳排放总量为上限的前提下, 各排放源企业通过交易的方式相互调剂温室气体排放量, 实现整个区域的低成本减排。欧盟碳交易体系属于强制性碳减排体系, 它按照公平原则和透明程序将碳排放额分配给成员国再由成员国分给相关企业, 欧盟碳排放权交易体系采用多种碳交易方式包括现货交易、期货交易和期权交易。
欧盟委员会颁布的旨在规范碳排放交易的指令性法律文件 (Directive) , 构成了欧盟碳交易体系的基础性法律文件, 这些法律文件规定了欧盟成员国在碳交易体系中所要遵照的共同标准和遵循的程序, 各成员国所制定的碳排放量和碳排放权分配方案都需要经过欧盟委员会批准才能生效。比如,
2003年颁布的Directive2003/87/EC宣告了欧盟ETS的建立, 并且规定了欧盟碳交易市场所涵盖的强制减排行业, 2008年的Directive2008/101/EC将航空业也纳入到欧盟ETS的强制减排范围, 2009年颁布的法律指令文件Directive2009/29/EC进一步完善了整个欧盟碳排放权交易机制。
1.
欧盟碳排放权交易体系的经验
(1)
碳交易体系分段式实施方案
考虑到实施过程中可能遇到的各种复杂情况, 为了降低碳交易体系推行的阻力, 欧盟ETS的实施采取分阶段式的逐步推进 (参见Perdan and Azapagic, 2011) 。第一阶段 (Phase 1) 是从2005到2007年的试验阶段, 此阶段的主要任务是搭建碳排放权交易市场的框架以及积累碳交易体系运行的经验, 为以后碳交易体系的正式运行奠定实践基础, 在这个试验阶段, 碳交易对象气体只包括二氧化碳, 而且只有高能源消耗产业被纳入到碳交易体系中。第二阶段 (Phase 2) 也即是《京都议定书》的第一个承诺减排时间 (2008到2012年) , 在这一阶段其它五种温室气体也被逐步包括为碳交易对象气体, 更多的行业和企业被纳入到ETS中。这一阶段碳交易体系的成功运行, 保证了欧盟顺利实现《京都议定书》的强制减排目标。第三阶段 (Phase 3) 是从2013到2020年, 在这一阶段欧盟ETS将更加成熟, 更多的企业将加入到碳交易市场。根据2009年的EU ETS指令性法律文件Directive
2009/29/EC的要求, 欧盟将在这一阶段逐步从前两阶段的免费分配碳排放权过渡到拍卖碳排放权, 并且在这一阶段结束时, 欧盟需要实现到2020年其碳排放要比1990年降低20%的目标。
(2)
集中管理与分权化治理相结合模式
正如Skjrseth and Wettestad (2010) 所概括的, 欧盟能在短短几年时间就建立了全球第一个跨国家的碳排放权交易市场, 其中一个重要的成功经验就是欧盟ETS采取的集中与分权治理相结合的管理模式 (harmonized and centralized system) 。这种管理模式在确保了碳交易体系的统一性和高效率的基础上, 又增加了灵活性和可操作性, 大大提高了ETS在欧盟各国的认可度。欧盟ETS涵盖27个欧盟主权国家, 具有“跨国家”
(supranational) 的、多管理层次 (multi-level governance) 的特点。欧盟成员国由于历史和现实的原因, 在经济发展水平、低碳科技水平、产业结构、金融市场发展程度以及政策制度等方面都存在着较大差别, 这就要求欧盟ETS在管理上不能搞“一刀切”, 而是需要欧盟在集中推行碳减排计划的同时, 也充分考虑到不同成员国的特点和差异性, 在集中管理的同时采用分权化治理, 给予成员国较大的碳交易管理自主权, 从而实现欧盟和成员国利益的有效平衡和兼顾。
欧盟碳交易分权管理思想具体体现在碳排放总量的设定、分配和碳排放权交易的登记和监督等方面。在欧盟委员会的碳排放总量的设定上, 先由欧盟成员国评估本国的碳排放总量, 然后汇总到欧盟碳交易委员会形成欧盟的总碳排放量;在碳排放权的分配上, 也充分尊重成员国的自主权, 碳排放额由欧盟委员会分配到各成员国, 然后由成员国根据本国国情自行决定如何在企业和行业间分配这些碳排放额;而各成员国企业的碳排放权交易的登记、交易、监督等具体碳交易流程也都是由各成员国进行管理的。
欧盟ETS的这一集中与分散相结合的管理经验非常值得中国借鉴。我国幅员辽阔, 地区经济和科技水平存在着非常大的差异性, 各省市的碳排放现状也存在很大不同, 这就使得单纯的碳交易集中管理的模式不适合中国的国情, 容易在地方产生阻力, 阻遏全国性碳交易市场体系的建立和推进。我国也应采取欧盟这种中央集中管理与地方分权管理相辅相成的管理模式, 在碳排放总量的确定、碳排放权的分配以及碳交易过程的管理和监督等方面赋予地方政府较大的自主权, 调动地方政府的积极性, 兼顾中央和地方利益的平衡。
(3)
开放兼容性特点
欧盟ETS的一大先进性是其开放性和兼容性, 它并不局限于欧盟国家间的碳交易, 还积极与国际上其它碳排放权交易体系实行对接, 容许欧盟ETS中的企业在一定限度内使用欧盟ETS外的碳减排额度 (包括CDM的碳减排额度和联合执行项目的减排单位) 。这一开放性特点, 使得欧盟在国际碳交易市场上享有较大的话语权, 对于国际碳市场的碳价格有较大的影响力, 有利于维护其成员国企业的利益, 提高欧盟在国际气候变化谈判中的地位。
中国当前的碳交易体系与国际碳交易市场存在着严重脱节, 在国际碳市场上往往没有话语权, 在国际碳交易价值链中也处于最低端。为了改变我国在国际碳市场的被动局面, 我国在建立碳排放权交易体系的时候就要充分考虑到中国碳交易市场的国际性特点, 积极实现与国际大型碳交易市场的对接, 采用国际上认可的碳市场运作法则, 开发与全球主要的二级碳市场对等的碳商品, 以便于我国碳市场金融产品在国际市场上的流通及获得认可, 使我国在未来碳排放权交易市场的发展中占据主动地位。
值得一提的是, 现在一些欧盟ETS的专家已经开始积极探讨欧盟ETS与全球其它主要碳交易市场的对接, 以及在此基础上建立全球统一碳排放权交易市场 (Global ETS) 的可能性 (如Anger, 2008;Perdan and Azapagic, 2011) 。虽然由于各国政治、经济利益的不同, 以及缺乏一个凌驾于各国政府之上的ETS管理机构, 这种世界性的碳排放权交易机制的建立在实践中可能困难重重。然而这也反映出, 全球主要碳交易市场的逐步相互连接和开放是未来国际碳市场的发展趋势。这就要求我国应该顺应这样的大形势, 在碳交易机制建立之初就具备与国际主要碳市场对接的开放性和兼容性, 为未来可能的全球一体化碳交易市场做制度和法律上的准备。
(4)
欧盟碳交易市场的教训
回顾欧盟ETS从2005到2012年的运行情况, 虽然欧盟ETS取得了令人鼓舞的环境减排效应 (参见Daskalakis, 2013) , 然而在实施的过程中也有一些教训值得其它国家反思注意。首先是碳排放权价格波动过大。在欧盟碳交易市场的第一阶段, 碳商品价格的波动主要是排放权的过量分配造成的, 一些批评者 (如Sandbag, 2010) 指出过量的排放权分配额使得欧盟的碳排放上限 (emissions cap) 失去了对欧盟碳排放总量的应有的限制作用。第二阶段碳价格的低迷主要是受到全球经济危机的负面影响, 而且2012年之后的《京都议定书》的前景不确定性, 也使得不少欧盟企业采取一种观望的态度, 许多企业因此减缓了它们低碳技术投资的步伐, 它们参与碳排放权交易的积极性也受到了打击。虽然欧盟已经积极采取措施来稳定碳交易市场
(参见De Cian and Tavoni, 2012) , 2013以后的碳价格前景也不容乐观。正如Clo et al (2013) 所分析的, 由于欧盟碳交易市场前两个阶段的过剩的碳排放权 (surplus of allowances) 会转移到第三个阶段
(2013-2020) 的碳市场继续交易, 同时受到2009年经济危机的影响, 产业的生产量下降造成对碳排放权的需求也相应降低, 这就使得未来的碳价会低于预期值, 这一现象又会潜在增加欧洲实现其2050年减排目标 (the EU Decarbonisation Roadmap2050) 的成本 (参见Hübler and Lschel, 2013) 。
其次, ETS另一个被批评的地方是其机制运行信息的公开度和透明度不够 (inadequate
transparency of the monitoring system) 。尽管ETS网上也公开了一些信息, 但是关于欧盟ETS的具体碳排放权交易信息的缺失影响了ETS的公信度, 也引起了公众对于整个机制运行效率的质疑。这种信息不够公开的情况与欧盟碳交易法的精神相违背, 事实上欧盟Directive2003/4明确规定EU ETS有义务向公众公开环境方面的信息, 包括碳排放权交易的信息。碳市场信息的公开透明一方面有利于公众对欧盟ETS进行监督, 另一方面也有利于对欧盟ETS开展专项研究并在此基础上对未来欧盟ETS的完善提出有益的政策建议。
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