(二) 美国碳排放权交易体系的法律制度经验

美国在国际碳减排行动中表现消极, 它甚至在2001年单方面退出了《京都议定书》, 但是美国对国内的碳交易市场建设态度积极, 在许多区域建立了“限额-交易 (Cap-and-trade) ”型碳排放权交易体系, 并且创立了全球四大温室气体交易所之一的芝加哥气候交易所, 其丰富的碳排放权交易法律制度实践经验为我国的碳交易立法提供了有益的参考。

在法律方面, 虽然美国还没有出台联邦碳排放权交易法, 但是美国颁布了一系列法规来应对气候变化, 例如1990年修订的《清洁空气法》 (The Clean Air Act Amendment) 、2007年的《气候管理和创新法》 (Climate Stewardship and Innovation Act) 、2007年的《气候管理法》 (Climate Stewardship Act) 、2007年的《减缓全球变暖法》 (Global Warming Reduction Act) 、2009年的《清洁能源与安全法》和2010年的《美国电力法》 (American Power Act) 。这些法律规定为美国的温室气体减排设定了阶段性的减排目标, 为美国最终形成国家层面的碳排放权交易法奠定了良好的法律基础。比如, 美国2009年的《清洁能源与安全法》以及2010年的《美国电力法》形成了美国碳交易市场价格规制的法律制度基础, 用法律手段来防范和规避碳市场中可能的碳交易风险, 在充分运用碳交易价格的杠杆作用的基础上, 利用法律权利的合理干预, 纠正碳市场失灵, 促进气候变化中公共利益的实现。这些法律对我国建立有中国特色的碳交易法有积极的借鉴作用。

除了美国联邦层面的政策规定, 美国的许多州都颁布了州级法律来规制碳排放权交易, 这些州级法律虽然只是地区性的法律体系, 但是这些法案的视角都是全国甚至是全球范围的碳排放权交易, 并考虑到与其它现行法律的兼容性。由于州层面的碳交易法在通过时受到的政治阻力远小于联邦层面的法律, 所以它们在法律规定上往往更具有前瞻性, 在利用市场手段开展低碳减排方面的力度更大, 对于美国国家层面的碳交易法律起到了试点作用, 在已通过的地区性碳交易法律中以2006年加利福尼亚州的《全球气候变暖解决法案》最具影响力。

无论是联邦层面的还是地区性的, 美国应对气候变化法的一大先进性体现在其条款的细致和可操作性强, 而我国的环保法条过粗, 一定程度影响了法律的执行性和可操作性, 也就最终影响了法律的实效性。比如在谈到如何依靠法律来治理雾霾天气时, 全国工商联环境服务商会秘书长骆建华讲了这样一段引人深思的话:“相比较美国《清洁空气法》, 中国的《大气污染防治法》过于简单粗糙, 美国《清洁空气法》约60万字, 270个条款, 而中国的《大气污染防治法》仅8500字, 66个条款, 仅仅15页纸的法律怎能控制住蔓延整个东部的雾霾?”这是我国在制定碳排放权交易法中需要认真思索的问题, 当然法条过于细致会影响整个法案的“提纲挈领”性和涵盖内容的广度, 所以我国的碳交易立法应该把握“粗中有细”的原则, 使碳市场交易真正能“有法可依”, 同时我们也需要像美国一样有一个动态的视角, 不断在实践的基础上丰富完善原有的法律条文, 并出台配套的解释性政策规定。

美国的温室气体减排体系体现了多层次的格局特点, 它还没有形成像欧盟ETS一样的美联邦层面的统一的强制性碳排放权交易体系, 而是多种碳交易模式并存, 以适应不同的碳交易要求。美国当前最具有代表性和影响力的碳排放权交易平台包括:区域温室气体倡议、西部气候倡议、气候行动储备和芝加哥气候交易所。按交易模式区分, 这些碳交易体系中, 既有自愿减排碳交易模式, 又有强制性碳交易体系;从范围上讲, 既有面向全国企业的, 也有区域性的。美国碳交易体系的这种多层次和多样性, 有利于提高整个社会对碳交易制度的认可, 给予企业更多的选择和过渡时间, 有利于兼顾不同地区和产业间碳减排现状的差异性, 从而较平稳地实现向全国性的强制性碳排放权交易体制的过渡, 也有利于美国在州碳交易法的实践基础上最终建立联邦碳交易法。这对于我国从以项目为基础的自愿减排交易体系向强制性碳交易体系过渡, 从区域性碳交易所向全国性统一市场的迈进, 很有法律政策上的启发作用。

1. 区域温室气体倡议 (RGGI)

2005年由美国7个州 (后来扩展为9个州) 组成了美国第一个以市场为基础的强制性“限额-交易”型区域碳减排体系, 即区域温室气体倡议 (Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI) , RGGI从2008年开始正式运行。以三年为一个运行周期, 这个碳交易体系只针对电力部门, 而且参加碳交易的气体只有二氧化碳, 这一体系的一大特点是碳排放额几乎全部通过拍卖方式出售, 并把拍卖所得转投到清洁能源、可再生能源以及提高能源利用率的公共事业项目和绿色经济建设中, 它的运作方式为世界碳排放权初始分配提供重要的实践经验。RGGI在法律政策上, 制定了详细的交易基本规则, 对碳排放权交易的法律要素包括碳排放额分配、配额交易、履约核查、排放额检测记录等进行了科学完整的设计。在2013年2月, RGGI颁布了Updated Model Rule来完善原有的运作机制, 要求各参与州遵循本州的法律程序把Updated Model Rule修订的内容反映到本州的二氧化碳排放权交易法规中 (CO2Budget Trading Programs Regulations) , 完善的内容包括降低原来设置过高的地区碳排放上限以体现整个地区真实的二氧化碳排放水平。一些学者 (如Hepburn, 2007) 认为, 与免费分配碳排放权的方式相比, RG-GI采取的二氧化碳排放权拍卖形式更有利于刺激碳减排。短短几年内, RGGI已经发展成为北美最重要的碳排放权交易市场, 并在第一个三年运行期 (2009-2012) 给这10个州带来了高达16亿美元的净经济增长值 (economic value added) 以及为这一地区减少了至少相当于1200万吨二氧化碳的排放量, RGGI取得令人鼓舞的环境和经济效益背后的一个重要原因是它有美国联邦碳法律政策的坚实保障 (federal carbon regulation) , 这也再次凸显了法律基础对于碳排放权交易市场健康发展的关键作用。

除此之外, 正如Hibbard and Tierney (2011) 所概括的, RGGI在设计和运行上也有一些成功经验值得学习。首先, RGGI努力在最短的时间内把碳排放权的拍卖所得 (auction proceeds) 转投到促进可持续能源发展的公共事业和清洁经济发展项目中, 缩短了RGGI成本出现和环境、经济效益产生的时间差, 这使得RGGI能在较短时间发挥低碳减排和促进当地绿色经济发展的效应。其次, 通过把碳排放权拍卖的收益转投到清洁能源开发、提高能源利用率的项目和当地绿色经济建设中, RGGI有益于造福当地居民, 降低居民的能源使用成本。绿色产业的发展还可以为当地创造更多的就业机会, 通过这种良性循环, RGGI实现了环境效益和经济效益的双重增值。再者, RGGI在信息公开透明方面也为其它碳交易机制做出了表率。比如, RGGI向公众公开拍卖权收益如何转投到节能减排项目的具体信息, 这样的举措提高了RGGI的社会公信度, 增强了公众对碳排放权交易机制的信心。最后, RGGI采用标准化的数据 (standardized data) 来收集、记录、整理、评估机制运行的情况以及拍卖收益的投资使用情况, 这有利于RGGI管委会本身和外界利用这些标准化数据开展相关研究, 以推动RGGI的不断完善和发展。

2. 西部气候倡议 (WCI)

西部气候倡议 (Western Climate Initiative, WCI) 最早由美国的5个州在2007年成立, 其目的是要通过市场手段实现区域的温室气体减排目标, 它与RGGI一样采用的是“限额-交易”型碳排放权交易模式。WCI是美国第一个跨国的地区碳排放权交易平台 (包括美国和加拿大的州和省) , 它涵盖了多个行业而非仅仅面向电力部门, 并设有专门的管理委员会来监督碳交易体系的运行, 其管委会成员由各参与州 (省) 派驻的代表组成, WCI实行严格的强制报告制度, 在排放额的分配上兼顾各行业的实际需求。

2008年WCI颁布了建立限额交易型地区碳排放权交易机制的建议案 (Design Recommendations for the WCI Regional Cap-and-Trade Program) , 要求各参与州 (省) 根据建议案在其区域内实行排放权交易机制。WCI在2010年对此建议案进行了修订, 颁布了更为详细的区域排放权交易机制运行方案 (Design for the WCI Regional Program) , 目标是要到2020年实现该区域的碳排放量与2005年水平相比下降15%。它将分阶段实施, WCI被认为是美国至今设计最全面的碳交易机制, 如果能在2015年全面实施, 它将涵盖参与州 (省) 的90%的碳排放量。

尽管WCI有非常积极的地区减排决心, 它的运作机制本身也有很多可圈可点的地方, 比如WCI的一大优点是它在设计上充分考虑到与其它美国和加拿大的区域性碳减排交易机制的兼容性, 它甚至被一些人认为是美国国家级碳交易市场的有益尝试, 然而由于缺乏相应的州碳排放权交易立法支撑以及2008年经济危机的负面影响, WCI的发展现状并不理想。事实上到2011年底, 除了加利福尼亚州, 美国的其它6个州都退出了WCI, 只剩下加州和加拿大的4个省留在这个区域性的气候协议中。由于政治和经济原因, 美国的这6个州都没有通过在州内开展限额交易型碳排放权交易的法案, 这对于WCI的运行和发展是一个很大的挫折。这也再次引起了美国关于建立全国性的强制碳排放权交易机制的争论, 正如前犹他州的州长Jon Huntsman所指出的, 地区性的强制碳排放权交易机制很难持久。所以美国需要进行联邦层面的碳排放权交易立法, 并在此基础上建立全国性的碳交易市场。然而要实现这一目标却是必然充满挑战和困难的。

3. 气候行动储备 (CAR)

气候行动储备 (Climate Action Reserve, CAR) 于2009年启动, 是基于碳减排项目的碳抵消交易市场 (domestic offsets market) , 其目标是要涵盖整个北美, 包括工业、农业、林业和交通业部门的400多个企业, 它也是美国第一个根据自愿减排标准建立的碳减排体系。CAR力图打造一个高质量的登记、跟踪抵消温室气体的碳排放权交易体系, 并制定了可量化和核查的碳减排标准。它监督独立的碳核证机构, 负责颁发、跟踪项目的碳排放额, 及时发布碳排放额信息, 公开透明地检测碳交易全程。

要成为CAR的注册温室气体减排项目并成功获得碳排放抵消额 (offset credits) , 就必须要达到CAR制定的严格标准, 即这些碳减排项目必须带来真正的 (real) 、永久的 (permanent) 、可核证的 (verifiable) 、和额外的 (additional) 温室气体减排, 这些标准与《京都议定书》的国际碳交易市场所采用的标准是一致的。CAR的一个很值得借鉴的做法是, 它为所有颁发的碳排放信用额都指定独一无二的序列号 (unique serial numbers) 。这样做可以有效地避免碳排放信用额的重复颁发和使用, 而且也可以让买家放心, 一旦某个碳减排项目结束后, 项目所产生的碳信用额是不会被转卖和重复使用的, 这就能确保碳减排项目带来的碳减排效应是真实的、永久的。而且所有的碳减排项目信息公众都可以在CAR系统中查询到, CAR在信息公开方面无疑为其它碳交易市场树立了榜样。

4. 芝加哥气候交易所 (CCX)

芝加哥气候交易所 (Chicago Climate Exchange, CCX) 于2000年创建, 从2003年开始正式运营, 是全球自愿碳减排交易体系的代表, 它开创了世界上第一个限额交易型碳交易市场, 也是北美地区唯一交易6种温室气体的交易平台。CCX成员需要作出自愿但是具有法律约束力的减排承诺, 所有成员的基础年排放量 (baseline annual emissions data) 都要经过专门的金融工业管理机构 (Financial Industry Regulatory Authority, FINRA) 的核证, 然后CCX会根据成员的年基础碳排放数值和当年CCX的碳减排目标, 给成员分配它们的年温室气体排放额, 在CCX系统中碳排放额被称作碳金融工具 (Carbon Financial Instrument, CFI) 。原则上, CCX成员在第一阶段 (2003-2006年) 的年温室气体排放要比它们的基础碳排放量减少4%, 而在第二阶段 (2007-2010年) , 成员的温室气体排放量要比基础值降低6%。如果成员企业的温室气体排放量超过了CCX设定的年碳排放量, 就需要用往年剩余的碳排放额CFI, 或是在CCX碳交易市场上向其它有盈余排放额的企业购买;而那些达到减排目标的成员, 就可以把盈余部分的碳排放权放到交易所出卖或存储。

然而与RGGI等区域性的碳交易体系有州政府的立法支持不同, CCX的碳排放权交易缺少美国国家层面的立法支撑, 所以虽然CCX是最早开展的碳交易市场, 但是RGGI的碳排放额很快就超过CCX很多倍。法律政策的不明晰严重影响了CCX成员企业的碳交易信心, 也最终导致CCX在2010年底结束了碳排放额交易 (参见New York Times, 2011) 。正如美国CNN Money新闻所分析的, 缺乏立法支持是CCX被迫关闭限额-交易型碳交易市场的主要原因。这个教训再次凸显了碳交易立法对于抑制碳市场的负外部性和提高社会对碳交易认可度的重要性, 也再次提醒我们基于碳商品的特殊性, 碳市场是一个必须依靠法律政策支撑才能确保其健康发展的市场。