五、构建有中国特色碳排放权交易法的法律原则和要素

(一) 中国碳排放权交易法的立法原则

1. 逐步推进原则

由于我国的经济发展不平衡, 地区间的碳排放现状有很大差别, 在碳排放权交易的立法和实施过程中应该遵循循序渐进的原则。比如可以先在一些市场条件相对成熟的区域, 建立碳交易区域市场, 在积累了实践经验的基础上进而建立全国性的碳交易市场。

逐步推进的原则还应体现在中国碳交易市场的建设进程上, 由于碳交易体系的构建是一个复杂的系统工程, 受到一个国家的经济发展水平、科技发展水平、法律制度建设等多种因素的制约影响, 所以从自愿减排市场向强制性碳排放权交易机制的过渡只能是一个循序渐进的过程。具体到碳交易制度的立法, 就要体现出弹性、包容性和渐进性的特点, 在中国碳交易市场建设初期的自愿减排市场阶段, 实施符合自愿减排市场要求的碳交易法, 然后过渡到自愿减排的强制性履约市场减排法, 最后启动全国范围的强制性碳排放权交易法。

2. 激励与惩治相辅相成原则

我国在碳排放交易立法中应该遵循激励与惩治相结合的原则。由于我国碳排放权交易刚起步, 企业对碳交易市场重要性的认识还有待提高, 对于那些积极主动参加碳排放权交易体系的企业, 我们应该给予奖励以鼓励更多的企业开展低碳减排行动。具体的奖励措施可以是多种形式的, 比如国家在税收上对于自主加入碳排放权交易体系的企业进行适当减免, 对于因为积极减排而影响经济效益的企业给予财政补偿。在碳排放权的分配上, 较早加入碳排放权交易体系的企业, 应该分得更多的免费碳排放额, 而对于晚加入的企业则应相应减少所分得的免费碳排放额。同时实行严格的强制报告制度, 对于提供虚假碳减排信息的企业要予以经济制裁和行政处罚, 以树立法律的权威性, 确保法律的约束力和执行力。

3. 集中与分散相结合的原则

中国的地区经济发展不平衡的现状以及碳排放分布的地区性差异, 要求中国的碳排放权交易立法不能搞“一刀切”, 而是应该在充分考虑地区发展状况的基础上, 采取中央政府集中管理和地区政府分权化治理相结合的原则。在这一点上, 欧盟的分权化治理模式提供了很好的经验借鉴。我国的碳排放权在总量设定、碳排放权分配以及碳交易管理上都应充分尊重地方的发展特点, 在中央集中管理的基础上赋予地方政府较大的自主权, 由地方政府决定中央划分下来的碳排放权该如何具体在企业和行业间分配, 碳排放权交易的具体管理和监督也应交给地方政府部门, 充分调动地方的积极性, 实现中央和地方利益的兼顾。

4. 政府监管责任法律化原则

虽然碳排放权交易体系主要依赖市场机制的调节作用, 但是政府行为也在其中发挥着不可或缺的作用, 特别是“制定排污总量”、“排放权的初始分配”、“监督碳排放权交易制度的执行”、“管理碳排放交易”、“审核碳交易指标”等政府行为对于碳排放权市场的健康运行有重要影响。这就需要我们把政府的管理和监督职责法律化, 明晰政府的监管职能, 使得政府相关部门在管理碳排放权交易体系过程中真正做到有法可依、有法必依和执法必严。由于碳排放权交易管理是一个涉及多个部门的系统性复杂工作, 所以政府需要建立良好的工作协调平台、碳排放量监测平台、企业信息平台和碳排放权交易平台, 加强市场监管, 确保碳交易市场的健康、规范和有序地运行。

5. 坚持适度原则

我国的碳排放权交易立法应该遵循不以伤害经济发展为前提的适度原则, 这一原则尤其体现在碳排放额的确定上应以不过度影响产业部门的经济发展为前提, 使碳交易机制实现经济效益和环境效益的双赢局面。欧盟的碳排放权交易立法就充分体现了这一原则, 在欧盟ETS建立初期实施免费碳排放额发放, 到2013年后虽然是逐步取消免费碳排放额分配, 但也充分考虑到欧盟经济的承受程度, 对于一些还没有准备好的经济部门仍然实施碳排放额免费发放, 使它们有更长的缓冲期来适应生产成本的提高和国际竞争力的加强。对于我国这样一个仍需大力发展经济的发展中国家, 我们更要汲取欧盟的经验, 坚持适度干预经济的原则, 在充分考虑我国经济承受力的基础上, 采取适合我国当前国情的碳排放权分配方式, 用市场手段促进企业向低碳经济发展模式转变。

6. 坚持社会公平原则

公平地分配碳排放权是碳排放权交易立法中同样需要遵照的原则。由于中国地区经济发展差异较大, 中国的温室气体排放分布也存在着地区差异, 而且不同产业部门的低碳减排科技水平也存在着较大差异, 这就需要我国在碳交易立法中体现社会公平原则, 在碳排放权份额的分配上更需要照顾那些经济发展相对落后地区, 并给予相关产业更长的过渡期来适应碳排放权交易法的要求。考虑到温室气体减排特别是实施强制碳排放权交易体系后可能对弱势群体和中小企业产生不良影响, 我国应该在兼顾效率的同时也要兼顾公平, 重视保障低收入人群的基本权益。

7. 公开透明原则

碳排放权交易市场就如同其它商品市场一样, 要遵循公开透明原则, 建立公开的便于社会监督的碳排放权交易平台, 允许符合碳交易资格的企业按照公开透明的交易规则公平地进行碳交易买卖。为了便于市场监督、有利于企业进行碳交易和及时掌握碳市场信息, 许多国际上的主要碳交易市场都利用网上碳交易平台, 进行企业碳排放权交易登记、碳排放权转账以及碳排放量监督等, 这就有利于公开透明原则的贯彻。同时政府管理部门也应及时公布碳市场交易信息和碳市场行政管理部门的管理信息, 使公众能有力监督碳交易市场的运作, 杜绝违反碳交易法规定的不法交易行为, 防止一些企业通过碳排放权套利, 敦促行政部门依法管理, 充分发挥公众的监督作用, 提高碳排放权交易体系的社会认可度和公信度。

8. 与国际相接轨原则

由于我国碳排放权交易立法的滞后, 还未建立起与国际接轨的碳排放交易法律制度, 造成我国在国际碳交易市场上出现“失语”现象。我国应该向欧盟ETS学习, 在制定国内碳交易规则的时候就要采用国际上普遍认可的交易规则, 建立与国际上主要的碳交易市场产品相等的碳产品, 以便于国内碳商品在国际市场上的流通。同时我国的碳交易市场体系在设计的时候也要充分考虑到与国际大的碳交易市场如欧盟ETS和美国碳交易市场的对接, 加强与国际碳交易所的合作, 来有效保障我国碳排放额的国际定价权, 增强我国在国际碳市场上的影响力。

(二) 中国碳排放权交易法的法律要素

1. 明确碳排放权所涉及的基本法律行为

要建立有效的碳排放权交易法, 首先要明确碳排放权所涉及的基本法律行为。碳排放权交易所涉及的基本法律行为包括四种, 第一种是国家行政行为即相关行政部门的“碳排放总量控制”、“碳排放权行政许可”、“行政指导”和“检测监督”等行为, 是碳交易市场健康运行的保障。第二种是碳排放量的评价行为, 即由第三方核证主体对企业的真实碳排放量进行独立审评和确认, 这有利于碳减排赢得社会的支持并促进碳市场的健康发展。第三种是市场中介行为, 指的是由中介机构为交易双方提供市场供需信息并创造交易便利条件的行为, 这有利于碳交易市场的蓬勃发展。第四种是碳排放权交易行为, 这也是碳排放权交易中涉及的主要法律行为。因此要围绕上述行为制定相关法律予以规范。

2. 碳排放权交易的主体

碳排放权交易主体是指参与碳交易活动、享受权利并承担相应义务的组织和个人, 是碳交易市场的基础性要素。按照不同的分类标准, 碳排放权交易的主体可以分为以下几类: (1) 根据是否直接参与碳排放权交易, 分为碳排放交易合同主体和非碳排放交易合同主体; (2) 按照交易主体的地位, 分为一级市场主体和二级市场主体; (3) 按照碳排放交易市场的强度, 又可分为强制减排市场主体和自愿减排市场主体。在中国当前以自愿减排为特征的碳交易市场情形下, 国内的碳交易主体属于自愿减排市场主体, 同时由于中国的碳交易还处于初始阶段, 还是以CDM项目为基础的一级市场碳交易, 所以都是一级市场主体。但是随着我国逐渐过渡到强制性减排碳交易市场, 碳减排交易主体也会发生相应变化, 会变成强制减排市场主体和二级市场主体。

我国的碳交易立法需要明确碳交易主体的权利、义务和法律责任。在明确了碳交易主体的基础上, 还应建立一套成熟的主体资格审查法律制度。政府相关的环保部门需要对碳交易双方进行资格认定, 对碳交易主体的碳排放量进行检测, 对于不能达到碳减排要求的企业不能授予碳排放权买卖方资格, 坚决杜绝违规套利的现象发生。主体的范围确定问题, 即哪些行业和企业应该被纳入碳减排体系中, 是一个关系到碳减排体系是否能成功运作的重要问题。由于碳交易主体范围的问题关系到企业的成本和国际竞争力, 所以这是每个碳交易体系都要解决的核心问题之一。事实上, 在欧美碳排放权交易体系建设之初, 碳交易主体范围的问题就曾引起了激烈的讨论, 而且关于这一问题的争论还在继续。考虑到我国现阶段的经济发展水平和低碳减排技术水平, 我国碳排放权交易的主体范围可以从小到大、逐步扩展。在初期可以先把具有一定经济规模的大型碳排放企业纳入碳交易主体范围, 比如能源企业, 在积累了一定经验后, 再扩展到所有负有温室气体减排任务的企业。

3. 碳排放权交易的客体及交易合同

法律关系上的客体是指“法律关系主体之间权利义务所指向的对象”, 在碳排放权交易的语境下, 客体指的是碳交易主体依法从行政管理部门获得的碳排放额, 具有在碳交易市场进行买卖的商品属性。根据《京都议定书》的规定, 一共有六种温室气体可以作为对象气体进行交易。虽然这六种气体的碳排放权都可以作为碳交易的客体在碳排放权交易体系中买卖, 但是在具体实践中, 从碳排放权监测的精确度和便于操作性考虑, 各国往往都从CO2开始, 由少到多, 逐步扩大碳交易对象气体的范围。我国在碳交易体系建立之初, 也应从CO2作为交易对象气体开始, 随着碳交易体系的逐步完善和我国温室气体排放检测水平的提高, 而逐步增加其它五种温室气体到碳交易体系中。

另一个碳排放权交易中的重要法律概念是碳交易合同, 它遵照一般合同法的要求, 可以放在我国的民商法法律框架里来规范。但是与一般商业合同不同的是, 碳排放额是国家行政部门赋予碳交易主体对国家所有的碳容量的使用权, 所以碳排放权交易有一定的公法属性, 而碳交易合同需要通过碳交易行政部门的批准才能在法律上生效。

4. 碳排放权交易的方式

目前中国的碳排放权交易方式还是单一的以CDM项目为基础的碳交易, 但是随着中国碳市场的逐渐成熟, 我国还应逐步发展出多样的碳市场交易品种和金融产品。我国应在借鉴国际经验的基础上, 不断开发符合中国国情的碳排放权金融产品及其金融衍生产品, 包括碳期权、期货交易和投资。同时我国还应积极借鉴国际上主要碳交易市场的碳产品经验, 开发对等的碳商品以方便我国碳排放权产品在国际市场上的流通, 增加我国的国际影响力, 保护我国企业的利益。

5. 碳交易总量的确定

碳排放的总量控制是碳排放权市场发展的必要条件, 因为只有确定了碳排放的总量, 才能制造出排放权的商品属性, 即稀缺性、排他性和交易性。但是如何确定碳排放总量水平也是碳排放权交易体系的一个难点。就像一些学者所指出的, 因为各个企业的减排成本很难估计并且具有很大不确定性, 所以碳排放总量很难准确估计。如果碳交易总量定的过高, 就会使企业分得的碳排放额过高, 而降低了对企业的碳减排刺激作用, 削弱了可能达到的环保效益;另一方面, 如果碳交易总量定的过低, 又会造成企业分得的碳排放额过低, 从而加重了企业的减排成本, 过重的负担会对企业的发展带来负面影响。

6. 碳排放权的初始分配

碳排放权是法律创造出的权利, 而如何有效合理地进行这个权利的初始分配就关系到整个碳交易市场能否成功运行。碳排放初始分配的方式分为无偿分配和有偿分配两大类, 再具体细分可以分为四种模式, 即“免费分配”、“固定价格出售”、“拍卖”和“免费与有偿相结合的混合分配”。国际上的实践经验是许多成功的碳交易所以无偿分配为主要方式, 但是随着碳排放权交易体系的完善和成熟, 又逐步向有偿购买的模式转化。我国在碳排放权交易立法中也应遵循这个模式, 在当前碳排放权交易体系的初始阶段, 采用碳排放权无偿分配模式, 然后随着实践经验的积累, 向有偿分配方式过渡。

7. 碳排放权的定价机制

就像其它市场一样, 价格的关键决定因素是商品的稀有程度 (scarcity) , 碳商品的价格取决于碳交易市场上存在的碳排放额数量以及关于未来的预期。碳市场与一般市场最根本的不同在于市场上的碳排放额数量直接取决于政府关于碳排放额分配的决定, 而对于未来的市场预期主要是对于未来减排目标的预期。一个成熟的碳交易市场具有多层次定价格局的特点, 按照类别来分, 碳排放额的定价机制包涵一级碳市场的初始碳排放权拍卖的定价机制, 二级碳市场按需求决定的定价机制以及碳金融市场金融衍生品的定价机制。在不同的定价机制下, 碳交易的法律要素包括交易主体、交易方式、交易合同和法律责任等都具有不同的特点, 这就要求我们在立法中对不同层次的碳排放权定价机制采用不同的针对性措施来进行法律规制, 加强法律监管以最大限度降低碳市场运行风险, 打击操纵碳排放权价格的投机行为, 以实现通过碳排放权体系来推进低碳减排的法律实效。

8. 碳排放权申报登记结算机制

作为碳排放权交易法律框架中的重要组成部分, 碳排放权申报登记结算机制的效率和安全性直接关系到碳交易市场能否健康运行。基于欧盟和美国的碳交易市场制度经验, 我国应尽快建设全国性的统一的碳排放权交易注册、登记、交易和结算一体化平台, 天津碳交易所的自愿减排服务平台就是一个好的试点。其中, 碳排放权的申报登记主要是指, 希望参加碳排放权交易的企业首先需要向政府环保部门申报登记本企业所具备的温室气体排放设施、低碳减排处理方法和正常情况下的碳排放量, 以便政府掌握当地企业的碳排放情况。建立这样信息公开的高效的碳排放权申报、登记、交易、结算机制, 有利于企业对碳市场信息的及时查询, 方便企业开展碳排放权交易和结算, 同时方便政府管理部门对企业的碳排放额交易行为进行监督, 既提高了碳排放权交易的公信度和透明度, 又能有效防范市场风险, 规避不法行为。

9. 碳排放量评价机制

建立碳排放量评价法律机制有利于使碳交易体系获得公信力, 赢得社会的支持。我国应在借鉴国际经验并充分考虑中国国情的基础上, 建立与国际评价标准相接轨的科学评价机制。由于我国碳市场发展仍处于起步阶段, 所以碳排放量评价机制的引进应遵照循序渐进的原则, 先在一些省市试点, 然后再全面推行, 逐步建立起各个行业的碳减排检测和评价体系。同时为了提高碳排放量认证体制的社会可信度, 便于开展企业的碳排放量认证, 我国还应建立专业的碳减排量认证监测机构, 让第三方碳排放量评价机构发挥在企业碳排放量的测量和评价中的专业角色。第三方碳排放核证机构是碳交易中为避免不实的碳排放数据、确保碳排放项目的所申报的减排量的真实性, 对项目进行监督和核查的独立于碳交易主体双方的第三方碳交易辅助机构。目前我国只有寥寥两家第三方核证机构得到联合国认可, 我国应大力扶植第三方核证机构的发展来适应我国碳排放权交易体系的推进。

六、结语

作为应对气候变化的有效市场手段, 碳排放权交易体系能使整个社会的温室气体减排成本得到优化, 建立碳交易体系已经成为大势所趋, 欧美国家纷纷建立国家和区域层面的碳交易体系来推动本国的低成本减排和绿色经济的发展。我国作为全球第二大温室气体排放国, 巨大的减排潜力使我国碳市场成为最具潜力的碳排放权交易市场, 发展碳排放权交易正当其时。构建符合我国现阶段国情的碳排放权交易体系, 对于实现节能减排和产业结构的优化调整、提高我国的国际竞争力、把握新的经济增长点、实现低碳经济转型、在全球气候政治经济博弈中赢得有利地位, 都具有重要意义。

然而需要看到的是, 构建有中国特色的碳排放权交易市场是一个复杂的系统工程, 需要在法律和政策制度等方面做充分的准备。而且由于碳排放权交易的推行特别是强制性碳交易体系在全国范围内的实施, 会对许多企业的短期经济效益产生负面影响, 一定程度上增加企业的生产成本, 影响其产品的国际竞争力, 所以我们要有遭遇到社会阻力的思想准备。面对来自国际和国内的日益严重的低碳减排压力, 我们已别无选择, 我们必需承受这样的“阵痛”, 才能从根本上改变中国高能源消耗、高排放的不合理经济结构, 用市场这个“无形的手”推动企业提高低碳科技水平, 促使中国经济从过去低附加值、高排放的粗放型增长模式向高附加值、低排放的绿色经济增长模式转变, 从而从根本上实现经济发展和环境保护和谐统一、相互促进的“双赢”局面。