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功能主义视阈下房地产税立法的模式选择(下)
胡翔  北京大学法学院博士研究生
上传时间:2020/4/27
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三、调控性立法模式:以挤压房产泡沫为中心

调控性立法模式的首要目的是挤压房产泡沫。从房地产税先期试点的情况看,上海市将课税对象集中在“增量房”,重庆市则将课税对象集中在“豪宅房”,两地房地产税的征收环节也仅局限于交易环节。这表明我国(区际)房地产税立法最初的目的就是为了打压快速上涨的房价,调控性立法模式的主要考量指标是房价上涨的速度。

(一)模式特点:调控政策的法律化

有研究表明,房地产税立法并非房地产税税率设计的高低问题。本质上看,房价上涨的根本原因在于经济增长、城市化、基础设施建设等因素,房地产税立法更应凸显对房地产市场的规范作用,以形成稳定的房产市场环境。在调控目的的牵引下,房地产税的工具价值和适时而变的金融政策一样,是政策性的。如果为了应对瞬息万变的市场难题,房地产税立法必须厘清前期各项房地产税收政策中的稳定部分和有益价值(尽管从适用成果上看,微乎其微),最大程度保证立法的灵活性。而这种灵活性主要体现在与金融、货币等政策之间的协调。这也意味着房地产税立法旨在建立一种政府与市场协手联动的机制,促进房地产资源的合理配置。

(二)结构要素:重视市场二分

调控性立法模式围绕市场而展开。从房地产流转的过程来看,房地产市场包括一级市场和二级市场两个组成部分。为了保证税收对市场参与行为的规范,各级市场中的参与要素须被制度设计所考虑。初级市场的要素包括土地价值、房地产开发商、购房者,二级市场的要素包括房地产增值、转售人、购房者。房地产税立法中应关注各环节的变化,例如,初级市场中,房地产开发过热时加重对开发者房产获利的课税,在土地不合理闲置时,征收闲置税。次级市场中,针对房屋囤积者征收房产保有税,对频繁运作房产交易的中介平台征收限制性税收等。调控性立法并不关注税收的分配作用,主要是将房地产税视为控制市场要素的工具,通过类似于消费税立法时寓禁于征的思维来达到对房地产市场失灵的矫正。

(三)局限性反思:如何贯彻税收法定原则?

调控性立法对应的现实始终是在不完善的市场和不完善的政府以及在二者的各种结合之中进行选择。灵活性立法的情况下,房地产税法以框架性立法为主,在保证基本法律法定地位的同时,重视构建房地产税法律体系,也即,将一部分税收立法和税法裁量权能分配给行政部门或地方人大,以便相关机构能够相机决策,实现房地产市场的动态平衡。由此,一个显见的问题是:贯彻税收法定原则的程度?1986年至今,有关房产税的法律规范中仅部门规章就多达90件,仅依靠房地产税法很难将国家立法带出宏观调控的路径依赖。

四、分配性立法模式:以调节住房需求为中心

分配性立法模式的首要目的是调节房产分配。党的十九大报告指出:城乡区域发展和收入分配差距依然较大。这反映出解决分配问题仍是未来国家发展的重心。在这一背景下,房地产税法所背负的调节任务会被加重。特别是房地产作为财富保值、增值的手段已经成为普通老百姓最主要的投资选择,更加深了房地产税立法与国民收入分配关系之间的联系。由于解决收入分配问题需要从初次分配和再分配两个方面发力,房地产税立法相应也需从这两个方面出发。从我国现实情况看,分配性立法模式的主要考量指标是低收入群体特别是住房刚需群体的获房成本。

(一)模式特点:“收富济贫”的税法可能

相关数据显示,我国富裕人士的总资产中,房产价值占比突出,高达60%80%。一方面,理论上讲,房地产税通过弥合个人所得税避税问题造成的税收创口,来调节社会财产的分布状态,从而缩小贫富差距。由此观之,分配性立法模式一定要从房产资源占有率较高的富人入手,通过对这部分房产课税来影响现有房产存量及未来财产性收入。这就使房地产税立法所处分的税收利益绝大部分来源于分配能力较强的群体,即收富。另一方面,考察近四十年来的社会变迁,可以发现:我国收入分配差距的形成并不是房地产造成的,而是因为高收入人群收入增长快于低收入人群。如果房地产税立法仅重视对富人的房产进行限制,这只会改变富人的投资手段,对分配格局的调整十分有限。因此,提升低收入人群获取住房(买或租)的能力(济贫)应成为分配性立法模式的重要考量。

(二)结构要素:差别税率和税收用途的固定化

政府帮助低收入人群获取住房的基本方式包括:发放租赁补贴、城市棚户区改造及公共租赁住房建设。目前,我国保障性住房建设的资金缺口还很大,融资问题繁多。房地产税收入成为地方收入来源以后,为了提升低收入人群获取住房的能力,必须实行专款专用,支持住房保障体系建设,尽可能为低收入群体特别是刚需群体解决购房或租房成本过高的问题,否则,房地产税立法的分配价值会流于形式,富者因纳税造成的房产交易或保有成本会通过租金的形式转嫁到贫者一方,导致分配问题的恶化。分配性立法模式需将转让的分配正义置于首位,重视增强低收入群体参与分配的能力。

(三)局限性反思:对经济效率的限制

当然,一方面,以分配效果为标准的立法模式侧重于为低收入群体谋求福利,并不关心房价调控。低收入群体特别是刚需群体的住房问题解决以后,市场的投机问题会相应减少,同时,由于房地产税收收入用途的固化,除了帮助解决保障性住房的融资问题,实际上并不能有效缓解地方的财政困难。也即,保障性住房体系的完善意味着商品房市场的刚需会有一定程度的下降,房产交易和租赁市场的投资动力也会进一步减弱。另一方面,以分配为中心的税收思路意味着房地产税税基会相应变窄,难以成为地方税的主体税种。归因于分配因素的市场冷却是长期的治理预期,加之分配性立法模式在形塑地方主体税种方面的制约,地方GDP增速也会相应放缓,因此,分配性立法模式对政府活动和市场发展均会造成限制,直接影响地方经济发展的效率。

五、我国房地产税立法的模式选择——偏重分配功能的分析

功能主义看来,功能分析总是要假设或公然使用一个社会系统所涉及的某些个人动机的概念。而论及法律的作用,可能根本就与其当初得以颁布施行的原始目的不相一致。因此,社会制度可能具有的显著作用,只能根据其作为一个更广阔社会体系诸成分的地位来确定。21房地产税法的功能定位必须摒弃传统研究思路中多元功能并举的简单认知,房地产税也需厘清其在整体制度结构和整体税制结构中的角色定位。组织财政收入、调控市场和调节收入分配不是也不可能是房地产税能够一肩挑的制度功能,对房地产税立法提出过高的期待也不符合全局法治的精神。因此,房地产税立法必须置身于财税体制改革的宏观视野之中,与其他税种法的立法工作相结合,共同发挥财税法治的多元价值。

房地产税立法并不是一项孤立的任务安排,而是整体财税改革的组成部分。我国区域间的经济发展差距、人群的收入分配差距、政府的区际管理能力差距等放大了房地产税统一立法的难度,只有从功能主义视角出发,明晰立法所针对的系统,关注不同结构下法律影响和经济影响的差异,才能让我国财税法治现代化的合理路径得以顺畅。从我国宏观经济格局看,在未来相当一段时间内,通过优化生产力拉动内需的政策基调会进一步巩固增值税的收入功能,我国间接税占比较高的情况也不会发生重大改变,但这并不意味着直接税收入规模有限。直接税收入增长的速度往往被总占比所遮蔽,相信在个人所得税改革和财产税改革的互动下,直接税制也能发挥相应的调节功能。就房地产税立法而言,应当更加重视对房产交易所得、房产交易增值、土地增值等要素的调节,与个人所得税法形成功能互洽的直接税体系,进而和间接税制保持协调关系。因此,笔者认为分配性立法模式是我国房地产税立法的优先考虑。

总体而言,房地产税立法由于社会对房产的普遍重视,陷入了敏感区。房地产税不应也不能承担过多的政治功能和社会功能。在财税法治的背景下,既无须夸大房地产税法的各项功能,也无须怀揣一法定乾坤的企盼。财税法治是多部法律共同作用的治理结果,需要关注的仅是不同税种所采用的不同立法模式,每一种立法模式都有相应的系统基础、结构框架以及修法标准。房地产税的三项理论功能存在内生的兼容问题,择一功能为主导,适当弱化其他功能的考量,不仅有助于形成连贯的制度思维,更是财税治理过程中所探得的法治经验。

出处:《税务研究》2020年第3期
 
 
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