熊伟:欢迎来到“中法评会客厅”, 今天的主题是“财税法学与宪法学的对话”。四位对话人分别是宪法学者郑州大学法学院苗连营教授、中央民族大学法学院熊文钊教授, 和财税法学者北京大学法学院刘剑文教授和我——武汉大学法学院熊伟教授。受《中国法律评论》编辑部的委托, 我客串主持人, 同时也会发表自己的见解。

今天的对话涉及五个方面的话题:一是宪法学和财税法学的关系;二是中央和地方财政关系;三是预算法;四是政府举债;五是税收法定。我们事先有过一些分工, 每个题目由一位老师为主发言人, 其他老师作补充和呼应。

一、宪法学和财税法学的关系

熊伟:习近平总书记曾经指出, “依法治国首先要坚持依宪治国”。在实现财税法治的过程中, 宪法作为一个国家的根本大法, 作为法律体系的母法, 到底能发挥怎样的作用?宪法和财税法在学科层面和在制度层面分别是什么关系?先请两位研究宪法的老师给我们解读一下。

苗连营:中国共产党在全面深化改革的伟大实践中, 在探索实现国家治理体系和治理能力现代化的历史征程中, 明确强调“依法治国首先是依宪治国, 依法执政首先是依宪执政”。这可以说是新时代中国法治进程中最具震撼力和影响力的标志性命题之一, 彰显了宪法在治国理政中的特殊重要地位和作用。在推进财税法治中的过程中, 宪法的作用主要体现在以下几个方面:

第一, 宪法为财税法治建设预设基本的价值原则。宪法, 作为迄今为止人类法治文明的最高成就和结晶, 浓缩着人类关于国家权力、公民权利的一系列政治智慧和经验, 民主法治、公平正义、有限政府、权力监督、人权保障等价值理念渗透在“宪法”的字里行间。而宪法的这些价值原则必然要求通过具体的立法、执法和司法活动, 辐射到法治实践之中, 从而为整个法治体系提供根本的价值源泉。财政作为国家治理的基础和重要支柱, 更是始终处在宪法价值的关照之下。当然, 这些价值在财税领域有独特的话语表述, 如财政民主、财政法治、纳税人权利保障等, 从而构成了财税法治内在的基本精神和价值取向。

第二, 宪法为财税法制体系提供最高的规范依据。一国法律体系是由不同层级的规范性文件组成的阶梯状的金字塔结构, 宪法位于这个金字塔的顶端, 是一切普通法律的最高制定根据和最终效力来源, 包括财税法在内的其他所有法律, 都必须依据宪法而制定, 都必须从宪法那里寻找自身的正当性;财税领域相关立法是宪法中相关原则和规定的承接和细化。当然, 有些财税法律制度由于其自身的特殊重要性, 则可能直接是宪法上的明文规定, 如税收法定原则、预算审批制度、财政权的配置与归属, 等等。

第三, 宪法为财税法治实现提供坚实的制度保障。财税法治的实现涉及财税法制定和实施的全过程, 宪法不仅对财税法规范体系的形成有着引领性和支撑性的作用, 同时对财税法的实施也发挥着重要的作用。一方面, 宪法为财税法的实施提供根本的权力规则和制度安排;另一方面, 通过宪法实施监督制度的有效运行, 可以制度化地对财税权力运行状况进行宪法层面上的监督审查, 从而确保一切财税立法、执法、司法活动都必须符合宪法的精神、原则和规范。

关于宪法与财税法的关系, 总体而言, 宪法是国家根本法, 财税法是宪法之下的一个“部门法”, 属于普通法的范畴。但如果仅仅从这种一般意义上来讨论宪法与财税法的关系, 显然无法凸显二者之间非同寻常的密切联系——宪法与财税法的关系不是简单的宪法与普通的部门法的关系, 而是有着特殊的渊源和关联。

回顾人类近现代政治发展历程可以发现, 几乎所有重大的社会变革都起源于财政领域的深刻变革, 几乎所有的重大宪法事件都与财政问题纠缠在一起。宪法秩序的建立和演变与财政问题相互交织, 围绕财政问题而展开的博弈往往成为宪法制度诞生与演变的重大历史契机。可以说, 一个国家的财政变革史往往也演绎和折射着该国的宪法发展史。

第四, 宪法对财政权力进行合理配置和约束。从现实的法治形态看, 如前所述, 宪法对财税法的发展提供着价值、规范和制度的支持。这里还需要再强调和补充一下, 宪法的另一个重要功能就是划定不同权力分支的边界及对之进行结构性安排, 并通过不断拓展公民权利的类型和内容以最大限度地压缩权力任意行使的空间与风险。由于财政权力在这个国家权力体系中的基础性意义, 因此, 对财政权力的合理配置与约束, 几乎是任何一部宪法都必须共同关注的重要问题。

当然, 财税法治对宪法的发展同样有积极的互动作用。这不仅是因为, 财税法实际上就是“权力服从规则”的宪法精神在财政税收领域的贯彻和实践, 就是让国家财政权力服膺于承载特定制度理性和价值理念的法律规则;而且, 财税法理论与实践中面临的挑战为宪法的发展提供着强烈的问题意识, 促进着宪法制度的不断完善。如, “土地财政”问题、地方债问题、分税制问题, 等等, 这些问题表面上看是财税问题, 却有着深刻的宪法根源, 因而不可能在财税法自身框架内得到根本解决, 只能通过宪法层面的规范完善和制度发展寻求应对之策, 由此推动着宪法学必须立足中国实际、面向中国问题, 作出有说服力的解释和回应。

因此, 我们既应当从财政角度思考宪法变革与发展的契机, 也应当从宪法角度推进现代财政制度的建立。财政改革的终极性目标并不是单纯地制定和形成资源分配规则和权力关系格局, 而更在于实现民主的真实性与完备性、法治的科学性与有效性, 建构一种“有限”与“有为”相统一的财政权力宪法体制, 促进政府有效地提供公共产品和公共服务, 确保人权价值和人民福祉得到充分实现和保障, 满足人民日益增长的对美好生活的追求与向往。

熊文钊:宪法与财税法的关系可以追溯到近现代意义上宪法的产生, 它是从限制英国国王的征税权和财政决定权开始的, 因此, 宪法与财政税收具有密切的关系, 财政税收的大部分内容构成了宪法最基础的内容。在宪法制度权力配置结构方面, 宪法通过权力配置, 将预算权赋予代议机关、国会以及人民代表大会, 使政府实行执行预算权。在实践中, 政府负责编制预算, 而议会和人民代表机关享有预算批准权。因此, 从此种意义上来讲, 宪法与财税法之间的诸多内容具有交叉重叠的关系。犹如国务院组织法当中的诸多规定与宪法当中的部分内容重叠一样, 财税法当中诸多重要的基础性制度, 实际上是宪法的制度规定。

熊伟:改革开放以来, 财税法学在发展过程中, 自觉或者不自觉地在用宪法思维和宪法知识为财税法学科做补充或者支撑。不管是预算控制还是税收法定, 不管是保护财产权还是规范财政权, 这两个学科之间, 已经存在很多交叉的话题。只不过财税法学者好像有意识地从具体制度的层面看待宪法, 宪法学者则主要从宪法原则的角度上来看待财税法。也正是在这个意义上, 刘剑文教授特别提出“领域法学”的概念, 希望从一个综合的领域视角来看待财税法学科的发展。我想在这个场合也请几位老师来谈一谈, 如何从领域法学的角度, 把宪法的视角、宪法的立场、宪法的精神, 在我们研究和实践财税法的过程中, 纳入财税法学科中来, 为财税法的发展, 提供养分和支持。

苗连营:“领域法学”是剑文教授首倡的一个非常具有涵盖度和创新性的学术概念。正如剑文教授所指出的那样, 这一概念强调的是一种研究方法、一种规则体系、一种问题意识。的确, 财政问题如此广袤而复杂, 任何单一学科的观察都难免会陷入局限或片面, 为此, 就必须综合采用不同学科所提供的概念范畴和基本原理, 超越学科之间人为的藩篱与界限, 在充分吸纳诸多领域研究成果和方法的基础上, 系统阐述种种的价值理论和可能的策略选择, 实现学科之间的深度交叉与融合, 促进学术共同体的实质性形成, 以构建起价值贯通、理论自洽、体系完整、逻辑严谨的财政领域法学。

财政宪法学是基于宪法学的立场、运行宪法学的原理解释和研究财政税收相关问题的知识体系, 属于部门宪法学的范畴。从学术发展史的角度看, 宪法学和财政学是两个相对成熟的学科, 但是将财政问题纳入宪法学的视野进行研究, 还是相当晚近的事情。自布坎南等人于20世纪后半叶提出财政宪法的概念, 到目前也不过半个多世纪的时间。此后不少国家和地区的学者都非常注重从宪法学角度对财政税收现象进行研究, 但国内学术界目前对此问题的研究还比较薄弱, 无论是研究的广度还是深度都亟待拓展。

财政宪法学和财税法学在研究对象上存在很大程度的重合与交集。二者的区别可能主要就在于研究视角和方法的差异。财政宪法侧重于以宪法学的原理和方法为基础, 以宪法学知识体系为底色, 重点探讨财政体制的宪法结构、财政行为的宪法规制、财政权力与公民权利之间的宪法关系等, 强调从宪法源头上确保财政权力的规范化和纳税人权利的保障, 着力使宪法成为整个财政制度革新与演变的强大动因。可以说, 财政宪法学更关注价值取向和宪制安排。而财税法学可能更侧重具体的规则设计和操作规程。这样在面对同类问题时, 二者可能就会产生不同的应对思路和解决方案。当然, 二者各有其存在的意义和空间, 如果能够有机融合、良性互动, 显然更有利于现代财政制度的建立和发展。

至于财税法学如何包容宪法学的立场和方法, 我觉得有两个方面值得注意:一方面, 财税法学研究要有自觉的宪法意识, 要深刻认识到财政问题的实质乃宪法问题, 关系到人民与国家的宪法关系, 关系到财政权力的存在形式与实际运作, 关系到人民权利和幸福的实现与保障。这就需要立足于当下中国特定的时空背景, 对国家财政权的宪法属性、财政与宪法的内在关联、财政权力的宪法规制、财政分权的宪法构造、财政体制改革的宪法逻辑等问题展开理论性的研究和探索。另一方面, 财税法治建设要秉持宪法的精神与理念, 整体思考宪法与财政之间的内在关联与互动关系, 理性分析财政问题产生的宪法机理与根源, 深入探究应对和化解财政问题的宪法之道, 自觉将财政改革纳入依宪治国的总体思路之中并从宪法层面做统筹考量, 努力为全面深化财税体制改革、建立现代财政制度, 提供一套有足够解释力的法理依据与制度方案。

刘剑文:刚才苗教授、文钊教授谈到了宪法和财税法的关系, 我非常赞同。现代宪法在某种意义上来讲, 就是宣扬法治, 限制政府的征税权。预算民主、税收法定、财政公开等财政议题, 是现代宪治国家的起点。早期很多人没有感觉到财税法和宪法之间的紧密联系。我们在研究税法、财税法的过程中, 发现税法、财政法跟宪法并不是截然分开的, 它们之间有很密切的关系。这是一种综合的思维, 在财税法里面, 涉及宪法、行政法、民法、经济法、诉讼法, 以及国际法等问题, 需要整体性研究。尽管这些规范可以归属于不同的法律部门, 但当我们把它整合在一起后, 它就没有了部门法的界限, 视野无限宽广。

宪法本身是国家的根本大法, 很多财税制度其实都在宪法层面有重要体现。政府的征税权力, 纳税人的纳税义务, 预算的编制、审批、执行, 都已经在宪法中有明确规定。我们提倡领域法的思维, 需要打破部门法的界限, 打破学科的界限, 打破历史与现实的界限, 以及打破国内与国际的界限。本着一种以问题为中心的思维, 为了解决问题, 需要多种法律规范。早期我们提出领域法学这样一种思维, 是在研究财税法的过程之中得到了启发。领域法学的思维, 没有过去那种部门法研究画地为牢的界限, 必须打破这种界限。

基于领域法学的思维, 我认为宪法既是财税法的重要组成部分, 同时也指导财税法的发展。宪法规范在整个财税法里面是最重要的, 是根本性的。所以在财税法的研究方面, 有人提出了财政宪法的概念。财政宪法其实就是在谈宪法和财税法的关系。我们也可以看到, 21世纪以来国家很多重大立法, 例如2014年预算法的修改, 很多是从宪法层面来规划的。早期, 预算是宏观调控的工具, 国家运用预算法来管理老百姓。近几年大家发现, 预算法需要规范政府的收支行为, 通过钱袋子来管控政府, 来规范政府。2014年预算法修改以后, 明确提出其立法目的是规范政府的收支行为, 其实就是上升到了宪法的层面。

另外一个大家谈得比较多的问题是对纳税人的保护, 这也是一个宪法层面的问题, 涉及公民的基本权利。税收法定主要是为了限制政府的财政权, 通过保护纳税人财产权, 更好地实现纳税人权利的保护。所以, 财税法和宪法的关系非常密切, 这种联系也是天然的, 很难把它们完全分割起来。财政的收入、财政的支出、财政的管理, 很多内容都会体现宪法思维。甚至可以说, “八项规定”禁止公款吃喝, 也是从限制政府官员, 不能乱花老百姓的钱这个角度来考量的。

关于领域法与部门法的关系, 我再补充说几句。首先, 领域法不是要取代部门法, 而是建立在部门法的基础之上, 强调以问题为中心的一种研究方法;也就是一种律师的思维, 一种法官的思维, 都是为了去解决问题。其次, 它还是一种规则体系。凡是涉及财税问题的规则, 我们把它汇总在一起, 形成一个逻辑自洽的体系。因此, 领域法思维不仅仅适用于财税法, 而且可以适用到所有的新型学科、交叉学科, 如教育法、航空法、海洋法, 包括网络安全法, 等等。最后, 领域法学的第三种思维, 它是国家治理的一种方式, 综合协调、统筹兼顾。尽管如此, 我们绝对不排除部门法思维, 领域法以部门法为基础。在不打破现有格局的情况下, 能够在思维上实现转换, 实现法学的大发展。为什么过去我们的法学研究不能得到很大发展, 可能跟过去狭隘的部门法思维有关系。从这个意义上去探讨领域法学, 会更有现实意义。

熊伟:在我国的宪法文本中, 已经有一些直接的条文跟财或税有关, 例如, 有关预算权力的配置, 宪法就已经很明确地规定, 全国人大拥有对预算的审批权, 国务院有预算编制和执行权。另外, 就税收而言, 宪法也规定中华人民共和国公民有依法纳税的义务。这些规则对于财税法立法和执法毫无疑问具有非常重要的指导和约束作用。除了这些直接与财税有关的条文之外, 宪法中还有其他一些关于国家目的、国家基本任务以及国家机构职权的表述或条文。这些看起来跟财税法没有关联或者说没有直接关联的条文, 它是怎么影响与财税有关的立法、执法和司法活动的?我们一起来讨论一下。

苗连营:以是否明确规定财政税收相关内容为标准, 我国现行宪法条款可以划分为直接财税条款和间接财税条款两大类。客观地说, 我国宪法直接规定财税相关内容的条款屈指可数, 主要是预算编制、预算审批、预算执行以及关于公民有依照法律纳税的义务等方面的规定。间接条款主要是具有一般意义, 但又对财政领域发生规范效力的条款, 比如关于立法体制、人大和政府的关系、中央和地方关系、公民的基本权利和义务等方面的规定。

宪法序言部分对财税法的影响主要体现在两个方面。一是序言明确了宪法的指导思想, 指导思想是我国宪法中的“高级法”, 基本原则是指导思想的具体化, 基本原则又通过宪法中的财税条款和财税立法间接作用于整个财税法治建设, 成为财税行为的价值源泉和最高准则。二是序言最后一段宣告了宪法的根本法地位和最高法律效力。作为我国法律体系的组成部分, 财税法不得与宪法相抵触, 不得违背宪法的规范、原则和精神。

在总纲部分, 《宪法》第1条规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”坚持中国共产党的领导, 是社会主义法治最根本的保证, 也是我国宪法的根本要求。把党的领导贯彻到财税法治的全过程和各方面, 是我国宪法的基本精神和题中应有之义。

第2条的规定要求财税法治建设必须坚持人民主体地位, 必须以保障人民根本权益为出发点和落脚点, 坚持“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则。

第3条关于中央和地方国家机构职权划分原则的规定, 即“中央和地方的国家机构职权的划分, 遵循在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性、积极性的原则”, 为处理中央地方财政关系、确定财政事权和支出责任提供了基本遵循。

第5条则要求财税法治建设必须维护社会主义法制的统一和尊严;一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;一切机关、组织和个人都必须在宪法法律范围内活动;一切违反宪法和法律的行为, 都必须予以追究。

在第二章“公民的基本权利和义务”部分, 《宪法》第33条的规定要求财税法必须坚持法律面前人人平等的宪法原则, 努力形成科学有效的财政权力运行制约和监督体系;任何机关、组织和个人都不得有超越宪法法律的特权。第42条关于劳动权利、第43条关于劳动者休息权利、第44条关于退休人员生活保障权利、第45条关于特定情况下物质帮助权利, 第46条关于教育权利等方面的规定, 这些属于公民经济社会权利的条款, 既为财税权的存在和运行提供了正当性基础, 也为限制其背离甚至侵犯公民权利设定了边界。另外, 第56条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”的规定, 如果跳出体系解释束缚的话, 甚至可视为税收法定的规范依据。

当然, 在宪法所列举的各项权利中, 与财政问题联系最紧密、对财政问题影响最大的当属“国家尊重和保障人权”的宪法宣示。人权保障为财税法提供了基本的价值指引, 要求财税法治必须增强尊重和保障人权的意识, 践行尊重和保障人权的原则。而公民私有财产权的宪法定位, 则为认识公民权利与国家权力的关系提供了重要的宪法依据。2004年3月通过的宪法修正案正式规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”在“财产权入宪”之后, 接下来的问题就是:国家应当基于什么目的、按照什么原则、依据什么标准、通过什么方式和程序, 去征收或者征用公民的私有财产?由此将产生一系列国家财政收入和支出方面的重大问题。而对这些问题的思考和回答, 关乎着财政制度的宪法安排。

宪法第三章“国家机构”部分, 对全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大及其常委会、地方各级政府在财政税收领域的职权以列举的方式进行了规定。这些条款可视作对权力机关与执行机关、中央与地方财政关系的规定, 奠定了我国财政权力的基本框架和关系格局。

总之, 宪法中的很多内容都与财税问题有着直接或间接的关系, 这是财税问题的宪法性质所决定的。作为一项事关全体人民的主权性权力, 财政权力自然应当受到宪法的规范与约束。因此, 任何关于财政体制的重大改革都应当从宪法层面进行顶层设计和系统性安排, 都应当从依宪治国的战略高度进行制度建构和策略选择。

熊文钊:中国的宪法是社会主义性质的宪法。首先, 体现在经济制度方面, 是以公有制为主体的多种所有制并存的经济体制结构, 此种所有制的结构是财税体制一个重要的制度基础。其次, 体现在分配制度方面, 是以按劳分配为主、多种分配方式并存的分配体制。同时, 依据我国宪法还规定了土地制度以及自然资源制度, 例如, 国家的资源、山川、河流、矿场归国家所有, 城市的土地归国家所有, 农村的土地归集体所有, 上述都构成了征收资源税以及其他各税的基础。

熊伟:除了宏观层面的财税制度与宪法有关之外, 即便是税法或财政法的具体制度, 在规则制定和实施过程中, 也有可能跟宪法发生关联。如在对税法进行宪法审查时, 法治发达国家 (地区) , 也包括我国台湾地区, 最常运用的一个宪法原则就是平等原则。客观而言, 税法领域有大量的差别对待, 就像这次个人所得税法修订时税前扣除情况一样。不同类型的人群, 扣除标准不一样;不同类型的人群, 申报方面的待遇也不一样。这些差别到底能不能获得正当性, 最终还是要回到宪法去审视。一般而言, 税收应该平等对待, 实现量能课税。一旦出现了差别待遇, 其合理性必须得到宪法的支持。国外有很多与个人所得税扣除有关的违宪审查的案件, 体现出宪法对税法制定和执行过程的指导。

熊文钊:税收, 实际上就是国民收入的二次分配, 充分体现了宪法文本中的平等原则。一方面, 通过税收调节公民收入, 平衡贫富差距, 实现对平等的保护。收入越高, 缴税的比例越高;收入越低, 缴费的比例相应降低;对于基本维持物质生活所需和基本解决温饱问题的公民, 实行减免税收的政策——这恰好符合平等原则中的平等保护精神。平等征税, 并不是所有公民都平等的缴纳相同数额的税款, 才实现了宪法文本中的平等权, 而是通过税收的调节, 解决公民基本的生存生活所需, 限制高收入群体, 照顾低收入公民, 这是宪法平等原则的实质精神。另一方面, 平等征税, 并不因为税负增加的幅度不同, 多缴税的公民因而享受更多特权, 这恰好是宪法需要限制的。而对于被减免税收的公民, 国家有义务给予他们照顾和扶持, 这实际上是纠偏的过程。

苗连营:所以我们要拓宽一下税法上所理解的平等或者是公平的观念, 不能仅仅只局限于形式层面。人与人之间的差异性其实也会通过一定的反向纠正机制, 实现实质性的平等和公平。

刘剑文:域外研究财税法的往往是两类人, 一类是从宪法的角度来研究的, 另一类是从民法的角度来研究的;前者偏重公法, 后者基于私法。在中国, 当有人说自己是专门研究财税法的, 这个并不能绝对地看。可能很多时候, 只是大家站的角度不一样, 宪法的思维是不可或缺的。不仅是平等权的问题, 还有我们讲的经营权、自由权, 都是很多国家 (地区) 的宪法所强调的。这些内容在财税法研究中都能用得上。台湾地区“司法院”大法官会议的解释中, 大部分都是税法方面的, 主要是从宪法角度来解释税的问题。从这个意义上来讲, 财税法和宪法的关系无疑非常亲密, 很难截然分开, 很难说财税法就是宪法下面的一个部门法。按照领域法学的思维, 其实财税法本身就有宪法的内容。

熊伟:财税法学有自己的话语体系和逻辑体系, 除了与宪法学互通协作外, 探寻财税现象本身的规律性, 在学科发展中也起到了非常重要的作用。在这个意义上, 财税法学与财税学的关系更为紧密, 而与宪法学的关系则呈现分层状态, 因此并不能因为宪法学和财税法学有这么多的共同性, 就否认财税法学的独特性。财税法学的任务在于, 让宪法原则在财税领域内进一步具体化, 让财税规则接受公法的约束和指导, 并尊重财税规律, 不断提升规则的科学性、合理性。财政支出基准如何设计, 财政预算程序如何构建, 财政透明机制如何实现, 财政收入形式如何搭配, 财政入库资金如何管理, 等等, 这些具体制度的研究, 是财税法学更需要重视和关心的问题。同时, 财税法学研究不能只低头拉车, 不抬头看路。财税法关系到人民福祉、国家权力, 与公民的财产权保护息息相关, 因此, 财税法学者有必要时时反思自己的立场, 即便是具体的规则和制度研究, 也不能离开宪法学的指导。一旦遇到方向性问题, 就应该回到宪法, 从宪法的精神、原则和规范中寻找答案, 指导财税法的立法、执法和司法, 回应财税法治实践的发展需要。

刘剑文:熊伟教授讲得挺好。财税法学者看问题的时候, 不能光讲税基、税率、税目, 不能满足于现有财税规范的解释, 他还应该站在宪法的角度去思考, 审视财税法规范本身的合宪性问题。只是我们研究的过程中, 这方面往往被忽视, 对技术性细节关注过多。

熊伟:宪法确实对财税法, 从精神、原则和制度等各个方面都会有指导作用。在具体的财税立法、执法中, 如果出现与宪法基本精神和原则相冲突的地方, 国外有违宪审查制度, 党的十九大报告也明确提出, 要加强宪法的监督和实施, 推进合宪性审查工作, 维护宪法权威。2018年宪法修改之后, 全国人大法律委员会重组为宪法和法律委员会, 相信我国在推进合宪性审查方面会有很多动作。两位宪法专家能不能给我们解读一下, 合宪性审查机制对于将来的财税立法、执法会产生哪些方面的影响?

苗连营:宪法实施的重要性不言而喻, 制定一部精美的宪法只是依宪治国的第一步, 问题的关键在于如何让纸面上的宪法真正成为现实中的宪法;依宪治国实现程度的衡量标准就在于宪法在治国理政中的贯彻落实情况。而合宪性审查, 就是加强宪法实施和监督、维护宪法权威的法治化路径, 是实现良法善治、推进国家治理现代化的制度保障, 其直接目的在于通过对违宪规范性文件进行宪法意义上的否定和纠正, 而使宪法的精神和规定能够真正落到实处。

虽然合宪性审查直到最近才被纳入政治决策和制度设计之中, 但这项工作在实践中以备案审查的方式早已存在并取得了初步成效。但从作为一项“宪法性制度”的高度去审视, 目前的备案审查基本上还局限于合法性审查层面, 真正基于宪法而开展审查实际上尚未启动。因此, 不断推进合法性审查向合宪性审查的纵深发展, 便成为补强宪法监督制度“短板”的必要举措。

实现合法性审查向合宪性审查的转型与升级, 不仅需要观念上的转变与更新, 更需要制度方案的合理选择和实际行动, 尤其是应当认真地思考合宪性审查的动力源泉, 以为其持续深入地推进提供生生不息的源头活水。宪法的生命在于实施, 宪法的权威也在于实施;而宪法实施的内生性动力则在于公民的参与和行动, 在于真正从民间社会汲取合宪性审查的力量。我国的备案审查实践已经充分证明了这一点。对于财税立法而言, 由于其与公民财产利益的联系更为直接和紧密, 因此, 人们对它会更为关注, 对其存在的偏颇也会有更为强烈而真实的感受, 这就意味着对财税立法进行合宪性审查的社会力量更为强大。因此, 对财税立法的合宪性审查, 或许可以成为激活宪法监督制度的一个突破口。

除了完善合宪性审查的程序装置之外, 还要考虑强化合宪性审查的效力, 使其具备一定的强制性和约束力。而目前备案审查的纠错机制主要是督促制定机关自行纠正, 而对“问题法规”还从未使用过“撤销”这一最具威慑作用的“撒手锏”。作为一种最后的也是最有力的监督手段, “撤销”即使只是偶尔之举, 也足以产生极具冲击力的影响;只有将刚性约束与柔性协调有机结合起来, 才能保证监督真正产生持久而深刻的效应。当然, “撤销”在实务操作方面还存在诸多需要完善和健全之处。

总之, 合宪性审查作为学术上和政治上一个主流话语的正式确立, 标志着在需要合宪性审查这一关键点上, 中国社会已经达成了基本共识。接下来就需要对其价值取向、功能定位和发展规律等核心性要素, 以及由谁审查、审查什么、怎么审查等体制性技术性问题, 进行持续深入的研究。而对这些内容的深度挖掘和探讨, 必将为宪法学的繁荣发展提供丰富的本土资源和广阔的学术空间, 同时, 这也是建立中国特色社会主义宪法理论体系、概念体系和话语体系的基础性工作。

刘剑文:我觉得苗老师讲得很对, 合宪性审查机制从公民做起是一个突破口。合宪性审查的申请由谁提出?中国现有体制之下, 机关自己提出难度很大, 由公民提出更好。在一些领域公民介入可能比较敏感, 但在财税领域不存在问题, 因为财税跟公民的私人利益紧密相关, 合宪性审查没有政治风险。

苗连营:是的。为什么公民应该成为合宪性审查的主要动力源?原因很简单, 让国家机关提出, 不可能也没有必要。我国国家机关之间是相互合作、相互配合的关系, 在这个前提之下, 有一定的职能分工, 而且都在党的领导之下, 担负的政治使命一样, 追求的目标一样, 平常又有非常好的合作沟通机制, 因此不需要通过那种对抗性思维去解决。所以把合宪性审查的动力寄托在国家机关身上, 我觉得不太可能。