熊文钊:关于财税立法的合宪性审查, 我国现行宪法实际上是有很多规定的。例如, 全国人大及其常委会可以撤销国务院不适当的决定和命令, 地方人大可以撤销同级政府不适当的决定和命令, 上级人大可以撤销下级政府不适当的决定和命令。此种立法目的与初衷就是实行合宪性和合法性监督, 但运用过程中效果不明显。因此, 合宪性审查实际上需要激活这些条款, 使机制能够运行起来。我们现行宪法颁行了36年, 但在实际操作中, 从没有真正地运用过“撤销”这种方式。我国的违宪审查确实存在, 主要是通过函讯、电话、沟通的方式进行的, 而没有公开地实行。长此以往, 此种条款被称为“睡美人条款” (从没真正的适用过) 。如果上述条款真正地被适用过, 它就会产生威慑力, 就会发挥宪法的基础性作用。因此, 现在的核心意识还是要激活宪法文本当中的所谓的“睡美人条款”, 使这些条款真正运行起来。

例如, 税收减免本是国家的事权, 地方政府为了所谓的引进人才或是推动经济发展, 把大量应当交给国家的税收, 采取减免或优惠政策的方式自行安排。这种操作就有违反宪法, 或不符合上位法律的嫌疑, 属于合宪性审查的对象。类似问题, 包括国务院在制定税收减免规则时, 必须要报全国人大进行审查批准, 否则也构成违反宪法。全国人大常委会拥有撤销国务院不适当的决定和命令的权力, 实践中, 真正适用一次或几次“撤销”, 就会促使国务院更加严格地依法办事。同理, 地方政府违反法律规定, 在税收财税方面实施超越自身权限的行为而被撤销, 同样会产生极大的震慑作用。

熊伟:税收法定原则完全落实之后, 将来税法都会通过全国人大及其常委会来制定。全国人大常委会作为宪法的监督机构, 能够对于全国人大包括全国人大常委会制定的税法进行宪法监督吗?

苗连营:关于合宪性审查机制的设计, 我再补充一下。原来确实有学者提出过, 设置一个独立的宪法委员会。这个很显然与中国现行的体制无法相容, 从技术上是做不到的。熊伟老师提的问题非常重要。税收法定之后, 税法都是全国人大常委会制定的, 甚至是全国人大制定的。对全国人大、全国人大常委会制定的税收立法, 能不能进行合宪性审查?这是中国宪法制度必须回答的问题。对这个问题, 目前宪法学界有两种观点, 其中有一种观点就是, 全国人大及其常委会不可能违宪。它怎么可能违宪呢?它本身就是最高国家权力机关, 就是人民意志的最高代表者、体现者, 宪法本身也是全国人民意志的一种体现。一个人的意志怎么去违反自己的意志呢?这个从逻辑上说不通。另一种观点是, 全国人大及其常委会, 是我们在革命和历史建设中, 形成的具有中国特色的根本政治制度, 是最高国家权力机关。最高权力机关的意志, 你怎么去审查呢?这个审查是不可能的。即使法律有违宪的可能, 在人大自身的立法程序内部, 完全可以解决。通过修改宪法或者废止法律, 都可以解决这个问题, 没有必要动用合宪性审查程序。

我国《立法法》没有规定对法律的审查, 合法性审查是从行政法规开始的。由此引发的另一个重要问题是, 宪法的最高性和全国人大的最高性之间是什么关系?这个问题可能是认识中国特色宪法制度的一个前提, 我们必须说清楚。中国宪法是全国人大制定的, 也是全国人大修改的, 是全国人大的产物, 先有全国人大后有宪法。所以宪法的这种最高性, 能不能看作是全国人大所赋予的, 这是可以讨论的。这个问题说清楚之后, 全国人大、全国人大常委会的税收立法要不要进行合宪性审查, 问题也就迎刃而解了。

在《物权法》制定的时候, 宪法学界和民法学界的对话也涉及这个问题。但坦率地说, 当时对这个问题大家没有深入讨论。到底这种现状应该怎么去解释, 这确实是需要去认真思考的一个话题。

刘剑文:在中国这个体制之下, 我是觉得很多时候通过修法的方式解决法律与宪法的冲突更为现实。举一个最简单的例子, 你看《税收征管法》第88条, 是不是违反宪法的?我认为是违反宪法的。下一步只能通过修法去解决这个问题。

二、中央与地方财政关系

熊伟:从我们学宪法的第一天开始, 教科书上就有提到, 中国实行单一制国家体制。据此, 中央和地方的关系应该是非常清楚的。如果中央和地方的政治关系、宪法关系、法律关系非常清楚, 中央和地方的财政关系自然而然也应该非常清楚。但我们在处理财政问题时又会发现, 哪些职权归属于中央, 哪些职权归属于地方, 中央应当对地方承担什么责任, 并不是特别地清晰。宪法只是规定, 在处理中央和地方的问题时, 要坚持中央的统一领导, 充分发挥地方的积极性和主动性。这个原则作为一个宪法原则是可以理解的, 它有包容力和宽泛性;但在处理具体财税问题时, 如何充分发挥地方的积极性, 如何坚持中央的统一领导, 要通过具体的规则加以体现, 这其实还是有一定难度的, 由此导致地方财政自主权的范围非常不清晰。此外, 事权和支出责任划分的问题, 到底是财政法问题还是宪法问题, 也需要加以明确。现在的改革实践似乎只是局限于财政法层次, 未能从宪法体制的高度加以认识, 缺乏系统性和全局性安排, 影响改革向纵深推进。请各位老师就这些问题发表一下看法。

熊文钊:关于我国的国家结构形式, 我倾向于采用多元一体的国家结构形式, 来表述这种单一制理论类型。此种多元性的国家结构以及法律制度表现也很明显。例如, 中央与特别行政区, 属于特别的中央与地方关系, 拥有特别的财政税收关系, 在特别行政区是不征税的;中央与民族自治地方, 也与中央和其他地方的关系不同, 民族自治地方有民族地方的财政自治权;在经济特区和自由贸易区, 国家的部分法律制度可以不适用, 会有此种特别类型的存在。

具体到中央和地方的财政关系, 处理方法也是不一样的。例如, 中央财政转移支付的比例是按照不同的地方, 以省区为单位来分配, 不同地区占比不同, 这是一种粗放型的方式。根据地域划分, 西部可能有一个很发达的城市, 例如西安, 比中部或者东部某些城市的经济发展水平要高, 但公共财政转移支付的比例同样很高。更科学的方式应当是按照人均的经济占比或者是人均国民收入的占比来考虑。

中央和地方的事权分配问题也是中央与地方关系、政府间的财政关系的基础。解决事权分配的问题, 关键是能够确定划分依据, 来实践财权和支出责任, 事权与支出责任相匹配的原则。但我国现阶段法治化的程度比较低, 中央与地方事权的划分本质上不清晰。例如, 提供全国性公共服务的是中央事权, 提供地方性公共服务的是地方事权, 除此之外, 还存在共有事权和剩余事权, 这部分是归中央还是地方?单一制国家剩余的事权由中央来兜底, 联邦制国家剩余事权由各个州所有, 这是单一制和联邦制之间很大的不同。在明确划分原则之后, 还需要明确哪些是中央事权, 哪些是地方事权, 哪些是中央和地方共有的事权, 如此才会形成明确的中央与地方事权的划分依据。

苗连营:“事权”是我国学者经常使用的概念, 立法事权、司法事权等表述虽然可偶尔见诸各类文献, 但多数学者是在行政事权的语境中使用这一概念的。在财税法领域, “事权”最初主要是在相对于“财权”的意义上讨论的, 之后, “财权”被“财力”“支出责任”等概念相继取代, 而“事权”也逐渐演变为“财政事权”的简称, 指的是一级政府为提供公共产品和服务而应当管理的经济、社会、文化等方面事务的权限。

在宪法学中, “事权”这一概念并不常用, 如果要对其进行宪法学的话语转换, 大致可以对应“职权”“权力”等表述。我国宪法对各级政府的“职权”都有相对明确的原则性列举, 但这些“职权”就其规范构成而言具有明显的同构性, 由此造成不同层级政府在提供公共物品的过程中职责模糊、权限不清。这也是促使一些学者倾注时间和精力进行“事权划分”研究的一个动因, 并提出了“事权划分宪法化”和“事权划分法治化”两种思路, 其旨趣均在于明晰各级政府权责、提高公共服务效能、改进和促进民生。

那么, 事权划分是否必须诉诸宪法进行规定呢?首先应当看到, 事权划分涉及各级政府间的权力配置, 在性质上属于宪法性制度, 而事权划分并非为我国宪法所完全遗漏。现行《宪法》第3条第4款关于中央和地方国家机构职权划分的原则性规定, 以及第89、107、119条等都对各级政府事权有所涉及。然而, 宪法是根本法, 而且仅仅是根本法, 不是包罗万象的法律大全。而事权很大程度上表明各级政府提供公共产品的具体事务领域, 我们不能把这些问题的解决都简单地寄托于宪法, 希望作为国家根本大法的宪法对此做出条分缕析、泾渭分明地界定, 然后各级政府依图索骥、让事权划分一劳永逸。这不仅不可能, 也不必要。因为, 事权之“事”多为纷繁复杂的民生之“事”, 政府管理这类“事”的范围和标准及其层级划分, 从来都不是一成不变的, 而总是处于动态的调整过程之中。静态的宪法文本不可能事先对变动不居的未来情势做出准确的预测, “居庙堂之高”的宪法也不可能对各级政府提供公共物品的信息做出周全的判断。所以, 政府的事权划分在更多情况下只能是一种非规范化的政策性选择, 宪法对此只有做出原则性规定才能在更长久保持自身的适应性和稳定性。当然, 为了避免随意地变动事权划分中的基本规则以及各种机会主义行为, 可以借鉴立法法的模式, 即在宪法做出原则规定的基础上, 通过单行财政立法加以承接和具体化, 在财税法的框架内建立细致严密的相关制度, 使事权的划分具有必要的精确性和稳定性, 并为其变动设置严格的程序约束机制, 从而逐步把事权划分真正纳入法治化轨道并使之最终得到宪法性的确认与保障。

我国宪法虽然规定了地方政府的职权, 但并没有明确地方政府居于什么样的财政地位。单一制国家结构形式强调中央的统一领导, 但这并不排斥地方享有一定的财政自主权。所谓的单一制和联邦制, 不过是一个学术标签而已, 现实世界的国家形态并不存在与这种学术分类一一对应的关系。即使在联邦制的国家, 也存在某种程度的集权;在单一制的国家, 中央也不可能做到“滴权不漏”。尤其在我们这样一个各地情况千差万别的大国, 在维护中央权威的前提下, 更应该赋予地方在提供公共服务、履行管理职责时享有一定的财政自主权。

无论从宪法规定看, 还是从财政政策看, 都很难说地方税收减免或者财政奖励属于地方的财政支出自主权。地方税收返还或者财政奖励, 实际上是一种变相的减税措施, 客观上造成了财政收入的流失。对于依法设定的税收, 地方应当依法足额征缴而无权擅自变通。虽然刚才说到地方应当有一定的财政自主权, 但我国地方的财政自主权几乎不可能通过对宪法现有规定的解释而获得存在的正当性。所以, 有学者认为我国地方的财政自主权只是一种事实权力而非法定权力。地方财政自主权是否应当存在?如果需要存在, 是否应当在宪法上予以明确?这种自主权的范围和边界在哪里?对诸如此类的问题都需要在理论上进行深入研究。

熊文钊:关于财政转移支付的占比问题, 特别是专项转移支付问题, 已经出现游离在法制之外, 游离在宪法监督之外, 游离在全国人大的审批预算之外的情况。特别是专项转移支付, 政府不通过特定的预算方式安排财政的情况占比巨大, 需要在这方面进行控制, 应当尽量地减少专项转移支付, 把一般转移支付作为地方财政的基本来源。

在财政安排方面, 现今的状况大体上是“541”的结构, 就是中央占50%及以上财政比例, 省级占比30%—40%, 县级占比不到10%。在县市区这一级, 公民出行、住房、养老、医疗、教育资金紧缺都要通过转移支付来解决。最好把它改变成“523”的结构, 就是县级掌握30%的财政, 中央占50%的财政。省一级的实际占比应当是调节性的, 不应该占到30%—40%;而县一级的财政往往担负公民最基本的支出, 10%捉襟见肘。因此, 财政结构调整成“523”的结构, 大体上让县的财政能够提供基本的公共服务, 实现全国公共服务均等化。

熊伟:最近几年所谓事权与财政支出责任改革, 是在宪法对中央和地方的关系、尤其在事权没有清晰界定的前提下, 在支出责任这一端, 通过财政部的努力逐渐发力, 像水利、教育、文化等, 一块一块地尝试着进行支出责任的划分。

熊文钊:现在明确在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个领域, 地方可以制定地方性法规。这三个领域属于地方性事权, 有法律依据, 属于明确的分权。但是地方立法还存在不清楚的领域, 中央层面可以进行立法, 地方层面也可以进行立法。例如, 本属于中央事权的司法权, 在司法改革体制下, 实行省以下人财物统一管理;不能提供全国性的公平竞争的公共服务, 很不利于司法的统一。因此, 财政分配其实是与事权划分密切相关的。

刘剑文:事权与支出责任划分, 确实是一个难度很大的问题。从党的十八届三中全会以来, 一直有事权与支出责任相适应的提法。财政部出台了一个关于基本公共服务事权的划分办法, 但它既没有划分中央事权, 也没有划分地方事权, 而是采取中央和地方共享事权的办法, 认为这样好划分。

苗连营:关于事权划分的问题, 为什么决策机关费这么大的劲拿不出一个清晰的决策安排, 学者们研究这么多年, 也没有拿出一个可操作性方案, 这本身就值得反思一下:清晰的事权划分有没有可能性。有些东西看起来一目了然, 例如国防和外交, 大家觉得这就是全国性的事权, 但实际上有时候也未必这样。例如, 在“一带一路”战略推进过程中, 很多地方的对外交往怎么去认识?军事方面也存在这个问题。例如, 地理测量标志也是军事设施, 地方有没有权力去管理?这些事情并不是那么清楚。这么多年来, 我国的央地关系一直变来变去、摇摇摆摆, 实际上和事权分不清楚直接相关。在实体性划分不可能的情况下, 能不能考虑另一个思路, 从程序上加以解决?为什么现在大家对事权划分有这么多看法, 就是觉得随意性比较大:本来是地方的事权, 中央随时可以拿走;本来是中央的事权, 随时可以下放。程序上能不能让地方有关主体真正参与进来?对事权变更必须有程序上的约束机制, 经过地方共同参与的程序后, 中央才能把相关事权重新分配。随意变动, 缺乏稳定性预期, 是现在最大的问题。而这个问题的解决, 需要有一个正常的博弈机制, 有一个中央和地方之间的沟通机制, 有一个对变更的约束机制。

熊伟:我国中央和地方关系在诸多方面都处在变动之中, 要想短时间内出台一个非常稳定的央地事权划分方案, 确实存在很大的难度。我们目前以支出责任的形式, 借助于财政系统的财政支出角度, 考查哪些具体事项属于中央开支, 哪些属于地方开支, 包括地方之间各级政府的支出划分, 短期内虽然与大的体制会存在一些不相吻合的地方, 但是反过来也有助于问题的解决。通过摸索和总结, 可以发现不同类型的财政支出, 放在哪一级政府更为合适。如果一直执着于事权划分的困难, 在财政改革方面也裹足不前, 可能会贻误时机。

三、宪法与预算国家

熊伟:在近现代国家的历史中, 预算是个非常重要的话题。英国的宪政史实际上一直跟税收、债务以及预算的控制联系在一起。改革开放以来, 我国对于预算的理解更多是基于技术层面, 或者说更多是财政管理层面的。在1992年实施的《国家预算管理条例》和1995年实施的《预算法》中, 第1条有关立法目的的表述都强调国家职权, 强调预算在经济管理方面的功能。2014年《预算法》修改之后, 从另外一个角度为预算做了重新定位, 开始重视对政府收支行为的规范。这种转变我觉得跟宪法理念有非常重要的关联。刘老师能否从《预算法》立法宗旨这个角度, 先来谈一谈预算的功能和定位?

刘剑文:中国《预算法》是1994年制定、1995年实施的。从1994年到2014年整整二十年, 《预算法》一直没有修改, 跟财政实践和法治发展的需要早已出现了脱节。2014年《预算法》修改最大的亮点, 就是立法宗旨的变化——从过去的治民之法向治官之法的转变, 从宏观调控法向规范政府收支行为法的转变。以前的预算法更多强调国家通过预算来对社会进行宏观调控, 其实也就是政府利用预算法来规范整个社会。2013年党的十八届三中全会之后, 国家治理体系与治理能力现代化的提出备受瞩目。与此相适应, 《预算法》修改时开始强调开通民意, 强调规范政府的收支行为, 强调预算的全面规范、公开透明。这应该是一个很大的观念变化。过去政府是主体, 老百姓是客体。2014年预算法修改以后, 政府成了被规范的对象, 通过规范政府的收支行为, 来实现国家治理的现代化。这个理念的变化, 对预算法律制度的变迁有很大影响。

熊伟:我们原来对预算的定位侧重于把预算作为政府进行经济管理的工具, 通过这次修改之后, 可以反过来从另外一个角度贴一个标签, 预算成为了管理政府的工具。预算的主体就是人民, 人民利用预算法的形式, 利用宪法所赋予的职权, 来对政府的收和支进行双向的控制, 降低政府的成本, 提高自身的福利待遇。通过这种修改, 可以推动中国民主政治的建设, 让老百姓有更多的参与权。特别预算公开, 功效更为明显。

宪法已经对预算权做了横向的配置, 这跟我国的政体是保持一致的。全国人大作为最高的立法机关, 同时也是预算的审批机关, 其拥有审批预算的权力, 也就意味着有否定预算的权力。人大对政府的财政开支行为, 原本已经拥有最高的支配权。预算法对于预算职权的配置仅仅是细化, 或者是落实而已, 并没有结构性变化。但是从1994年《预算法》制定到2014年《预算法》修改, 中间经历了二十年, 用“二十年磨一剑”来形容一点不过分, 中间经历了种种的波折和各种各样的争议。摩擦和阻力大于动力, 导致法律修改的过程不顺利。

我个人认为, 其中的主要原因可能还是在于, 就中央政府预算而言, 全国人大通过一年一次的会期来决定和监督客观上存在困难, 需要有一些更加细化的工作机制, 包括工作主体、审议程序、协商机制等来加以落实, 否则全国人大能够发挥的职能比较有限。更需要注意的是, 预算草案并不是从国务院拟定后直接报送到人大审批, 中间还要经过党中央的批准, 党的意志参与其中。因此, 全国人大要想对预算草案的整体进行否决, 实际上非常困难。人大能够发挥的作用可能更多是在前期, 包括草案编制过程中间的参与, 也包括在专门委员会对草案的预先审议。这样一个过程对预算内容的把控、对预算标准的遵循, 我觉得是更重要的。人大的预算否决权只是一个威慑, 只有在极端情况下才有可能出现。也正因如此, 我觉得宪法虽然已经配置了预算权, 但如果没有预算法对预算程序加以细化, 很多制度可能落实不下去。

目前行使职权的机构都不是直接审批预算的主体, 不是人大以全体会议的形式进行审批, 而是人大的一些工作机构和专门委员会, 他们在行使与预算相关的职权。如果仅仅只是凭借宪法, 他们在和国务院交涉的过程中, 在和具体工作部门如财政部交涉过程中, 实际上是无法可依的。因此在修改预算时, 可以很明显地感觉到, 对修改需求最为迫切的不是全国人大本身, 而是这些工作机构和具体工作人员。他们需要有这样一个法律工具去从事具体工作, 以至于, 在涉及预算程序、具体条文时, 围绕权限方面的安排会有各种各样的争议。这是我理解为什么预算法修改最终花了二十年才得以完成的主要原因。否则, 全国人大凭借宪法赋予他的审批权, 其实不需要在太多地方跟政府讨价还价, 因为拥有审批权就意味着拥有否决权, 而否决权理论上会对政府形成非常大的压力。如果审批机关有什么意见跟预算起草部门提出来, 按道理来说, 起草部门是会认真地听取的。但是, 这些意见和建议需要通过具体的机构和人员来进行, 他们并不等同于审批机构本身。更何况, 作为审批机构的人民代表大会采用会议制, 需要通过人大代表投票决定审议结果, 审批机构的意志只有在投票之后才能表现出来;在此之前, 所有的意见和建议都只代表工作机构和工作人员的立场。

就预算审批的前期工作而言, 目前主要是全国人大常务会预算工委在发挥作用。但是预算工委的编制有限、精力有限, 每年面对中央政府层面这么多部门预算, 以及政府的综合预算, 很难做到深入审查。学界曾经提议过, 也曾经借助全国人大代表渠道向最高立法机关反映, 希望在全国人大层面设立预算委员会, 或者将财政经济委员会一分为二, 将财政委员会独立出来, 作为全国人大的专门委员会, 具体负责预算审查和监督工作。这个机构如果能够成立, 对于发挥人大的预算审查监督职能有非常重要的帮助。虽然现在也有一个与预算有关的工作机构, 但是全国人大工作机构跟全国人大专门委员会的权威性有很大的不同。

专门委员会是宪法直接规定的, 创设这样一个机构需要修改宪法, 难度很大。但在地方层面, 由于不需要以修改宪法作为前提, 个别地方已经有所突破。例如, 广州市人大已经设立预算委员会, 和广州市人大常委会预算工作委员会“两块牌子、一套人马”。据我们在广州市人大的走访座谈得知, 反馈非常正向和积极。有了这个工作机构之后, 他们对于预算审查的深度、广度、力度都大不一样。我们希望这个经验向全国推广。

我们这几年对于预算的研究, 包括从宪法角度对预算的观察, 还有一个比较有意思的问题就是, 预算审批的过程到底是一个怎样的法律程序?经过审批的预算法案到底具备怎样的法律效力?

这个问题在德国、日本和我国台湾地区都有过讨论, 但没有达成共识。预算审批通过了, 肯定具有法律效力, 但这是一种什么样的法律效力, 需要在法律上加以辨明。违反预算是否就算是违反了法律, 还是仅仅违反了一个具有法律效力的文件?这在宪法和预算法上都没有给出一个明确的结论。有的国家认为, 已经审批通过的预算就是法律, 需要在法律公告上加以公布。也有一些地方不认为预算是法律, 而是一个特别的与预算有关的法律文件。如果政府违反已经审批通过的预算, 如预算允许开支的项目, 政府没有进行开支, 要根据对预算效力的定位, 来判断这种行为的性质。举例来说, 如果已经确定要建造一个核电厂, 但在一些多党轮流执政的地方或者国家, 新政党上台之后, 基于政策立场的差异, 即便已经安排了预算, 也可能不执行。台湾地区就出现过这样的案例。对于这种情形的判断, 取决于我们从宪法和法律层面如何去定性预算。预算到底是一种对于所有参与主体都有强制约束力和强制执行力的法律, 只要审议通过了就必须加以执行, 还是说它仅仅只是议会对于政府的授权?

如果理解为授权, 意味它一方面对政府有约束, 政府可以进行开支, 但另一方面, 开支有一个上限, 不能超过预算所设定的金额。如果不突破上限, 只是在上限之下灵活调整, 似乎不违反预算的效力。预算作为管理政府的工具, 是担心政府乱花钱。如果政府不突破上限, 而是根据实际需要, 在不同的时期, 根据不同的情形相机调整, 应该不存在问题。例如, 时过境迁之后, 有些项目确实不需要了, 有些国家机构做了调整, 不可能再去执行原来的预案。在预算实践中, 从这个角度去理解预算的法律效力, 更为贴近现实。事实上, 我国《预算法》已经做出了一些灵活性规定, 允许政府在特定情形下进行预算调整。针对一些具体的预算开支项目, 如果确实不能继续开支或者不适合继续开支, 法律还是给了调整空间。从这个角度上理解, 我个人也是倾向于把预算理解为一个具有法律效力的文件, 而不是把它理解为法律本身。

其实, 《立法法》所设定的立法程序和《预算法》所设立的预算审批程序有很大的不同。法律制定之后, 公告才能生效, 但对预算没有这样的要求。加上其他方面的一些特性, 如预算效力的年度性、预算执行的相对灵活性, 以及公众不能基于预算产生请求权, 等等, 也跟法律是有区别的。这一点宪法老师可能会有不同的想法, 但我个人认为从具有法律约束力的文件, 而不是从法律本身去理解预算更为合适一些。到目前为止, 《预算法》的条文更多的是在考虑预算程序。虽然文本中也穿插了地方债、转移支付、国库管理等问题, 但这是因为我国没有财政基本法, 才会把这些内容放在《预算法》中加以规定。如果把这些内容剔除, 整体而言, 现行《预算法》就是一个程序法。就广义的预算控制而言, 仅仅把程序作为预算法的规范对象远远不够。从约束政府财政权力、控制政府财政开支来看, 支出标准和额度同样重要。

近年来, 在完善财政支出标准方面, 财政部已经开始着手工作, 对于可以量化的重复性开支, 事先定出标准, 编制预算和实际开支时都不得超过这些标准。例如, 我们经常打交道的差旅费、会议费以及政府采购项目都有相应的标准, 就预算法的角度而言, 这就是预算支出标准, 编制和执行预算时都要遵循, 这有利于防止预算编制和执行的随意性。

回归宪法与预算法的关系, 最后想要强调的是, 人民代表大会制度和预算制度是相辅相成的关系。我们讨论预算法时, 更多是从预算技术层面加以考虑。即便到今天, 财政人士心目中的预算可能仍是公款管理工具, 法律人士心目中的预算也难以跳出预算法所设定的框架, 大家的视野都不容易跳出具体的规则。如何把预算工具运用得更加精致, 预算公开应该怎么做才能更好, 预算分项审批和综合审批各有什么优势, 预算收入如何顺利归入国库账户, 诸如此类的问题, 体现了专业性和技术性, 可能是财税法学者的关注重点。但是上升到宪法层面后我更觉得, 要让预算发挥作用, 必须寄托于人民代表大会制度本身的完善和进步。预算发挥作用的前提, 如刘教授刚刚介绍的立法宗旨一样, 是希望通过预算这种工具, 让人民有机会、有渠道去控制政府的财政开支, 而人民进入这个渠道参政议政, 是借助于人民代表大会制度。如果我们把人民代表大会理解为一个机关, 理解为一个实体, 可能会隔绝了人民和预算的联系, 而建立这种联系, 恐怕还是要从代议制这个角度去考虑。人民代表大会是由代表组成的, 代表又是由人民选出来的。这种联系越完善、越科学, 理想的预算就更能够发挥作用, 否则就有可能变成机关和机关之间、工作人员和工作人员之间, 在具体工作层面的较量;而要恢复预算的本源, 恰恰是人民和政府之间的较量。所以人大代表的选举制度, 人大内部的运行制度, 对于改善预算的运行是更为本质的东西。至于预算法那些具体微观的细节, 可以跟着人大制度的完善而一步一步完善。