目前日益严重的全球变暖问题以及随之而来的极端天气,正在对我们的生活甚至生存产生巨大的影响。这一问题引起了全世界范围内的广泛关注,为了应对全球变暖的严重威胁,在世界范围内形成了三个具有里程碑意义的国际公约:《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》。其中《京都议定书》中提出了要充分利用市场机制来解决温室气体减排问题,即将温室气体排放权作为一种商品,通过市场来对排放权进行交易。《巴黎协定》提出了全球应对气候变化的目标,包括“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5°C之内”。在《巴黎协定》的框架之下,中国提出了国家自主贡献的目标,包括到2030年中国单位GDP的二氧化碳排放,要比2005年下降60%到65%以及到2030年左右,中国的二氧化碳的排放要达到峰值,并且争取尽早达到峰值等目标。中国一方面出于承担国际义务的需要,维护负责任大国的形象,更重要的是面临国内产业升级和严峻的环境问题,绿色发展的低碳经济势在必行。如何建设全国碳市场得到高度重视,我国于2011年底,在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市启动了碳排放权交易试点,这一举措旨在先行试水,为将来建立全国范围内碳排放权交易市场探索可行路径。2013 年11月建设全国碳市场被列入全面深化改革的重点任务之一给全国碳排放权交易立法提出了紧迫要求。

碳排放权交易利用市场机制逐步达到减排目的,是碳税制度以外另一重要减排手段。全国碳排放权交易市场的运行以及碳排放权交易活动的实效性,都离不开背后完备的法律制度体系的支撑。中国碳排放权交易法律制度由于其起步晚、复杂性、专业性等特征,很难在短时间内一蹴而就,需要不断完善排放权交易法律制度。

一、提高立法层级,完善配套细则

(一)立法现状

2014年12月国家发改委发布的《碳排放权交易管理暂行方法》,作为一部部门规章,确立了全国碳市场的总体框架。但是由于立法层级低一直饱受诟病。2016年在《碳排放权交易管理暂行办法》基础上,国家发展改革委组织专家对内容进一步提炼和简化,力求突出实施碳排放权交易的核心问题,征求各方意见后,形成《碳排放权交易管理条例》(送审稿)。2017 年12 月国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,这标志着全国碳市场终于完成了总体设计,以发电行业作为全国碳排放权交易首次应用的行业,开始正式启动。

此后国务院机构改革,应对气候变化职能从发改委调整到到生态环境部,因此碳市场的监管相应也做出调整。2019年4月3日,生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例》(征求意见稿),向社会征求意见。此次征求意见稿的出台,是气候变化工作的职能由发展改革委划转到生态环境部后,生态环境部出台的碳排放权交易的重大政策。该条例未来正式出台后,将以行政法规的形式,作为全国碳市场建设运行基础的法律框架。

(二)提高立法层级

目前我国碳市场处于摸索阶段,发展过程中暴露的积极性不高、普遍观望态度问题,主要由于碳排放权交易顶层设计不够清晰,立法层级不高以及缺少完整的配套运行机制。尽管我国发布了《大气污染防治法》,但是其中对于减排以及碳排放权交易寥寥数语,仅做了概括性规定。另外由于碳排放权交易涉及交易、监管、金融等多方面,需要未来进一步提高立法层级,颁布一部《碳排放权交易法》,从法律的层级对全国碳市场进行规制。

(三)完善配套细则

碳排放权交易制度,通过将碳排放权作为一种“商品”进行交换,鼓励企业通过创新技术、产业改造减少企业的碳排放量,以获得碳排放权配额剩余来进行出售,获得收益。反之碳排放量超出配额的企业为避免受到惩罚,需在碳市场购买碳配额,这样一来就增加了企业成本,降低了竞争力。长此以往,在整个行业内形成环境保护型的优胜劣汰,达到生态环境保护的目的。虽然直观来看,是个商品交换过程,但是其中涉及到碳排放权总量的设定和配额的初始分配制度、监管制度、信息披露制度、抵消机制、未履约的惩罚机制、司法救济制度等各项制度。一个运转良好的碳市场,需要各项制度的配合。而且在可操作性层面,必须根据现有的框架性原则性规定,结合碳排放权交易市场实践,制定可执行的细则,为碳排放权交易的进行提供法律制度的支撑。

另外从行业角度,目前我国已公布的纳入全国碳市场的行业仅有发电行业,而航空业由于其高空碳排放造成温室效应渐渐得到关注,欧盟已将其区域内的航空业纳入其碳排放交易体系,未来中国理应借鉴世界经验,构建航空业领域碳交易法律框架。未来第三产业如服务业、旅游业也将有可能纳入碳交易市场,行业范围内相关的实施细则也需要配套完成。

二、厘清相关概念,公平初始分配

(一)碳排放权的概念和法律属性

随着中国碳排放权市场的发展,相关法律问题的凸显使得从法律角度研究碳排放权交易具有了更多理论价值和实务价值。实践的需求和立法空白的双重矛盾,使得法学研究领域对碳排放权交易制度热情高涨。碳排放权作为碳排放权交易制度的客体,想要在法律视角下研究碳排放权交易制度,形成较为完善的碳排放权交易法律体系,前提就是要厘清碳排放权的概念,明确碳排放权的法律属性。

1.学说纷纭

但目前来说,对“碳排放权”法律属性的界定,法律学者也是众说纷纭。从国内学者的种种观点来看,显然碳排放权作为一种新型权利,兼具公法私法两种属性。但是将碳排放权的法律属性,不同研究领域的学者持不同观点:民法上的观点大多从交易角度,认为碳排放权属于财产权、用益物权、准物权等等;环境法观点将其认定为发展权、环境权、环境容量利用权等等;在行政法视角,学者大多立足于行政管理角度,将碳排放权定义为政府规制权或者行政许可权、附义务的特殊许可等。无论是上述的财产权说或规制权说,还是将碳排放权归为准物权或用益物权,其实都是从不同的角度对碳排放权的一些特性进行分析。这样看来,每种学说都有其合理之处,但是又并非十分全面。由于我国碳排放权交易正处于起步阶段,历史较短,对碳排放权的意识也在摸索阶段。

2.公法属性

从公法属性上来看,不管我们在学理上如何界定碳排放权的法律性质,都是希望借助碳排放权交易机制更好地控制气候变化。由此从国家管理角度看,依据碳排放权交易的实效和气候变化政策的不确定性,规制权学说能在国家管控气候变化过程中发挥作用。进一步的可以将碳排放权看作一种行政许可。2014 年12月国家发改委发布的《碳排放权交易管理暂行方法》中将碳排放权解释为依法取得的向大气排放温室气体的权利。《碳排放权交易管理暂行条例》(征求意见稿)中规定“碳排放权,是指参与碳排放权交易的单位和个人依法取得向大气排放温室气体的权利。”也体现了在行政管理角度,碳排放权更多的是一种特殊行政许可。

3.私法属性

但是碳排放权不仅仅有公法属性,还具有私法属性,从碳排放权交易角度来说,碳排放权交易中主体依法取得的碳排放配额属于所有权人的资产,所有权人有占有、使用、处分、收益的权利。这也是碳排放权能够进行交易并且获得收益的制度基础。《碳排放权交易管理暂行条例》(征求意见稿)“碳排放配额是所有权人的资产”“……可以购买碳排放权,也可以出售、抵押其依法取得的碳排放权”也肯定了碳排放权的财产权属性。未来我们可以借鉴知识产权的做法,发布《碳排放权交易法》来确定碳排放权作为一种新型财产权的法律属性,而非强行将其归入现有的财产权范畴。

(二)公平初始分配

基于碳排放权的财产权属性,碳排放权的初始分配这一问题显得尤为重要,因为这实质上可以说是财产的分配。关于具体的配额分配标准,应该在保证一定稀缺性的同时,注重区域性公平和企业间公平,以及留足储备。观察国外经验,碳排放权初始分配分为无偿分配和有偿分配,有偿主要是通过拍卖的形式,鉴于我们处在碳排放权交易的探索阶段,一开始以无偿分配为主有助于减少这项制度的阻力,提高参与者的积极性。无偿分配的同时要保证一定的稀缺性,只有碳排放权属于稀缺性资源时,才能倒逼碳排放量高的企业或者改进技术低碳生产,或者购买碳排放权来避免惩罚,以最终达到保护环境的目的。 由于我国地缘辽阔,各地经济发展水平差异明显,生态承受能力也存在较大差异,所以碳排放权初始分配还应注重区域性公平,要警惕碳排放重心向转移生态脆弱地区转移的风险。