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粤港澳大湾区金融创新的税法规制研究(上)
何冠文 刘婧 翁耀城 陈伟强
上传时间:2020/8/13
浏览次数:89
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一、引言

从金融市场的发展来看,诸多金融工具创新的产生均导因于税收因素,如零息债券、本息分离债券、市政公债基金(Silber,1983)等。金融工具创新在实现经济目的的前提下降低了交易主体的税负成本,在金融市场上逐渐受到投资者的青睐。此外,税法的规制与离岸金融中心的形成、发展密切相关。各个离岸金融中心提供不同程度的税收优惠,甚至提供了逃避资金来源国税收负担的机会,而国际资金流动成本的降低又进一步促进了离岸金融市场的发展。

从经济学的角度分析,税收作为金融交易的重要成本,是金融创新的诱因之一。金融创新的过程也是不断突破税法规制的过程(汤洁茵,2010),金融创新已经突破了传统税法对金融市场课税的基本假定和基础规则,如何在公平分摊税负、鼓励金融创新的同时,尽量避免税收流失渠道的形成,成为传统税法应对金融创新趋势必须思考的重要问题。

二、大湾区现行金融创新相关税法规制

(一)内地金融税法

内地所得税采用属人兼属地的管辖模式,税基较为宽泛,税费种类较多。在内地设立的金融机构需要就来源于境内以及境外的所得缴纳企业所得税,而境外设立的金融机构一般只需就来源于内地的所得缴纳企业所得税。近年来,内地金融税法为适应金融市场的发展也进行了修改和完善,财政部、国家税务总局针对创新金融工具以及金融交易的税务处理发布了一系列的规范性文件,比如国家税务总局公告2013年第41号,财政部、税务总局公告2019年第64号等,形成了以“一产品一税制”为模式的分散性金融税法体系。

内地金融机构(银行、保险、证券交易公司、融资租赁公司等)涉及的税种主要包括企业所得税、增值税、印花税等。金融业务(如贷款、保险、金融商品转让等)按6%征收增值税,金融机构符合条件的准备金支出可以在计算企业所得税时扣除。现阶段,内地给予金融机构的税收优惠较少,一般只有在开展特定业务时才可以享受。比如,金融机构利息收入免征增值税的优惠仅限于向小微企业和个体工商户发放小额贷款。

在自贸区的各种方案和发展措施中,税收政策主要是在落实现有鼓励投资、促进贸易等税收优惠的同时,以税收便利化为主线,以税收征管、纳税服务和税收信息化等为重点,推出的一系列非政策性创新举措(余鹏峰,2018)。虽然前海、横琴存在与产业鼓励政策相配套的企业所得税优惠(如减按15%征收企业所得税),但此类政策的适用范围均不包含金融类企业。

(二)港澳金融税法

根据我国《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定,香港、澳门特别行政区实行独立的税收制度。因此,香港与澳门实施的税收制度与内地存在诸多差异。

香港作为国际金融中心,为吸引国际资本而实行相对简单的税收制度,金融机构在香港经营的整体税负水平较低。现行香港税制以利得税、薪俸税等直接税为主,实行单一的属地管辖权,只对来源于香港的所得征税。以利息收入为例,如果银行等金融机构在香港提供款项给借款人,其利息收入属于来源于香港的所得,要按规定申报缴纳利得税。值得注意的是,香港政府目前不会对股息和资本利得征税,这就为本地以及离岸金融业发展营造了宽松的税务环境。尽管香港税制简单,但繁荣的资本市场为传统税法的适用带来了巨大的挑战。对此,香港税务局通过制定一系列的税务条例释义及执行指引,明确现行税收法律在各类金融工具以及金融交易中的适用规则,以消除金融交易以及金融工具在税务上的不确定性。

至于同为特别行政区的澳门,其税制同样以直接税为主,主要税种包括赌博专营税、职业税、所得补充税、房屋税、消费税等。与香港不同的是,澳门的金融税法相对简单,现行税制中并没有太多与金融工具或金融交易相关的税收规定,与离岸金融机构密切相关的《离岸业务法律制度》也于2018年12月宣布废止。

表1 粤港澳大湾区金融税法基本规定     下载原表

资料来源:本文整理。

(三)大湾区税收协调机制

与世界其他湾区适用统一税制不同,粤港澳大湾区覆盖内地、香港、澳门三个税收管辖地。大湾区的金融创新与融合,一定程度上取决于粤港澳三地在税收制度方面的突破和创新,税收协调也就成为影响粤港澳大湾区能否实现深度融合的重要因素之一。

目前,内地与港澳地区的税收协调体系以税收安排为基础,协调的内容包括避免双重征税和防止偷税漏税。在税收优惠方面,香港与澳门的税收居民如果符合税收安排中的条件,可以向内地税务主管部门申请享受“税收协定待遇”。以香港居民直接投资内地公司为例,如果香港税收居民直接拥有内地公司多于或等于25%的资本,在分配股息时可按5%计征预提所得税。如果持有内地公司少于25%的资本,在分配股息时虽然按10%计征预提所得税,但在转让股权时可以豁免在内地缴纳的所得税。由此可见,内地与港澳的税收安排不仅以消除双重征税和防止偷税漏税为目标,而且还为三地的投资往来提供了优惠的税收条件。

三、大湾区金融创新税法规制存在的问题及挑战

(一)金融税法体系立法层级过低

在粤港澳大湾区中,税法规制面临的最大问题是内地金融税法立法层级过低。内地金融税法目前以财政部、国家税务总局等部门分别或联合发布的规定、通知、批复、公告等规范性文件为基础,财政部和国家税务总局在调整金融课税规则时拥有较大的权限。但财政部、国家税务总局在制定金融税收规则时难以完全地把握金融市场形势,以致金融监管与税法规制之间难以协调。比如,融资租赁的监管部门为商务部、人民银行、银保监会,但融资租赁增值税的相关政策一直以来都是由财政部、国家税务总局制定。回顾“营改增”的过渡政策,财税[2013]27号文(现已废止)曾规定售后回租业务全额按照动产租赁计征增值税。这一课税规则与售后回租的运作模式显然不符,一定程度上体现了财政、税务主管部门在制定税收行政规章时对金融业务存在理解偏差。

(二)缺乏系统性的金融课税规则

就目前而言,内地金融税法尚未出台金融交易或金融产品普遍适用的税收规则,现行金融税法散布于《个人所得税法》《企业所得税法》《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》等法律和政策之中。在此基础上,财政部、国家税务总局还专门针对企业重组、股权转让等问题制定过专门的税收行政规章。

以永续债为例,《财政部、税务总局关于永续债企业所得税处理问题的公告》规定永续债发行人在符合条件的情况下可选择按照债务或权益资本处理。在“一产品一税制”的模式下金融税法往往难以建立逻辑一致性,比如现行税法未明确存在资本弱化的情况下利息费用的税前扣除是否受到关联方债资比例约束。在缺乏一致性规定的情况下,永续债及性质类似的金融工具可能会演变成避税型金融工具,从而违背了金融创新的根本目的。

(三)金融税法规制存在真空地带

对比粤港澳三地税制与资本市场的发展态势,由于澳门目前尚未形成高度发展的金融市场,所以澳门税制中与金融创新相关的税法规制仍然处于空白状态。香港金融税法随资本市场的发展而不断演变,目前已经形成以利得税、印花税为主体的金融税法体系,香港税务局通过一系列的指引文件使传统税法在面对金融创新交易时有极强的适应性。

近年来,内地金融税法虽然取得一定的突破,但仍然滞后于金融市场的发展。在股指期货交易、可转换公司债、债券买断式回购、债券远期交易、利率互换、远期外汇交易等创新金融领域尚未形成一个全面的金融税法体系。一方面,课税规则的不明确必然会导致金融交易的税收负担难以预测,继而进一步加大金融创新的整体风险,阻碍金融创新。另一方面,税法规制的缺失会诱导金融市场参与者利用复杂的金融交易实现避税目的,造成税收流失的同时还可能会增加市场风险。

(四)大湾区金融创新对税收征管的挑战

金融税法相对于金融市场创新的滞后而形成的立法空白,需要税务主管部门根据自身经验判断如何行使征税权,从而导致税务主管部门自由裁量权的扩张。在金融创新技术层面,以互联网、大数据等技术应用为核心的金融科技(FinTech)使远程交易和无纸化交易进一步普及,交易者的分布进一步国际化、隐蔽化,税收征管的难度大大提高。基于金融安全需要而发展起来的数据信息加密技术(比如区块链技术),被金融交易者运用于隐藏关键信息,使传统税收征管技术无从应对。随着大湾区金融市场向一体化和全球化延伸,跨境金融交易参与者必然会运用金融科技推动金融创新,由此产生的跨区域税收协调与征管问题将会给大湾区税务主管部门带来更多的挑战。


出处:《税收经济研究》2020年第2期
 
 
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